Długi: gmina ściąga podatki i opłaty w egzekucji administracyjnej

Gmina w postępowaniu egzekucyjnym w administracji może występować w podwójnej roli. Gdy dochodzi swoich roszczeń od obywateli, jest wierzycielem. A wtedy, gdy jednocześnie pobiera i ustala przysługujące jej należności, jest organem egzekucyjnym. Takie uprawnienie nie przysługuje zasadniczo każdej gminie. Możliwość przymusowego egzekwowania wykonania obowiązków pieniężnych dotyczy miast na prawach powiatu oraz m.st. Warszawy. Tylko w jednym przypadku wójt, burmistrz i prezydent miasta jest organem egzekucyjnym. Chodzi o opłaty za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (tzw. opłata śmieciowa). Szefowie gmin stracą jednak to uprawnienie po wejściu w życie nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która została uchwalona 10 października 2014 r. i tego dnia trafiła do Senatu. Po podpisaniu ustawy przez prezydenta RP zacznie obowiązywać po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Duże miasta

W myśl art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.) organem egzekucyjnym jest właściwy organ gminy o statusie tzw. dużego miasta wymienionej w odrębnych przepisach oraz m.st. Warszawa jako gmina na prawach powiatu. Od 1 stycznia 1997 r. uprawnienia organu egzekucyjnego ma 46 miast (Białystok, Bielsko-Biała, Bydgoszcz, Bytom, Chorzów, Częstochowa, Dąbrowa Górnicza, Elbląg, Gdańsk, Gdynia, Gliwice, Gorzów Wielkopolski, Grudziądz, Jastrzębie-Zdrój, Jaworzno, Kalisz, Katowice, Kielce, Koszalin, Kraków, Legnica, Lublin, Łódź, Mysłowice, Olsztyn, Opole, Płock, Poznań, Radom, Ruda Śląska, Rybnik, Rzeszów, Siemianowice Śląskie, Słupsk, Sopot, Sosnowiec, Szczecin, Świętochłowice, Tarnów, Toruń, Tychy, Wałbrzych, Włocławek, Wrocław, Zabrze, Zielona Góra). Gmina może stosować wszystkie przewidziane w ustawie środki egzekucyjne oprócz egzekucji z nieruchomości. Tę może prowadzić jedynie naczelnik urzędu skarbowego.

Gminy mogą egzekwować tylko te należności, dla których ustalania lub określania i pobierania są właściwe. Do należności tych należą podatki i opłaty lokalne. Prezydent miasta (burmistrz) jest również organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej grzywien nałożonych w drodze mandatów karnych przez funkcjonariuszy straży miejskiej (por. postanowienie NSA ?z 25 czerwca 2008 r., II FW 2/08, Legalis).

Wójt straci ?uprawnienia

Do 6 marca 2013 r., czyli wejścia w życie nowelizacji z 25 stycznia 2013 r. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w żadnym przypadku organem egzekucyjnym nie był wójt. Nowelizacja ta znacznie poszerzyła zakres organów prowadzących egzekucję administracyjną. Dotąd gminy niebędące miastami występowały w postępowaniu wyłącznie jako wierzyciel. Obecnie wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, a nawet musi, egzekwować nieopłacone opłaty za odbiór odpadów komunalnych. Rozwiązanie to miało przyśpieszyć egzekucję tych należności. W praktyce okazało się, że małe gminy nie poradziły sobie z tym obowiązkiem. Wynika to z ograniczonych możliwości kadrowych. Nie każdą gminę stać było na zatrudnienie dodatkowego pracownika, który zajmowałby się egzekwowaniem nieuregulowanych opłat śmieciowych.

Sejm 10 października 2014 r. uchwalił ustawę o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2404), która odbiera wójtowi, burmistrzowi i prezydentowi miasta uprawnienia organu egzekucyjnego w egzekucji opłat śmieciowych. Należności te będą więc dochodzone przez naczelników urzędów skarbowych. Oznacza to, że małe gminy w postępowaniach egzekucyjnych dotyczących opłat śmieciowych będą występować jako wierzyciele. Do ich zadań będzie należało wysyłanie zobowiązanym upomnień oraz wystawianie tytułów egzekucyjnych. Ponadto gmina będzie korzystała z takich uprawnień, jak składanie zażaleń na niektóre postanowienia organu egzekucyjnego, żądanie zawieszenia postępowania itp.

Warunki wszczęcia egzekucji

Postępowanie egzekucyjne to ciąg czynności, które muszą następować po sobie w celu przymusowego wykonania przez zobowiązanego obowiązku uiszczenia danej należności publicznoprawnej. Pierwszym jego etapem są czynności, które poprzedzają wszczęcie egzekucji. Obowiązki te należą zarówno do wierzyciela (małe gminy), który nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, jak i tego, który tę funkcję pełni (miasta na prawach powiatu).

Zachowanie wymagań formalnych działań poprzedzających egzekucję jest bardzo istotne, ponieważ ich spełnienie warunkuje jej dopuszczalność, natomiast ich naruszenie może stanowić podstawę zarzutu zobowiązanego, co w konsekwencji doprowadzi do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Gmina musi systematycznie kontrolować terminowość zapłaty należności pieniężnych. W myśl art. 6 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepis ten nie pozostawia organowi wyboru, nakładając na niego prawny obowiązek podjęcia odpowiednich kroków w celu wszczęcia egzekucji w przypadku zaistnienia wskazanych w nim przesłanek.

Najpierw upomnienie

Dla skutecznego wszczęcia egzekucji konieczne jest przesłanie przez gminę zobowiązanemu pisemnego upomnienia. Jest ono elementem postępowania egzekucyjnego, które poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jego celem jest poinformowanie (przypomnienie) zobowiązanego, jaki spoczywa na nim obowiązek i jakie grożą mu konsekwencje jego niewykonania. Naruszenie tego obowiązku stanowi podstawę złożenia zarzutu przez zobowiązanego w trybie art. 33 pkt 7 u.p.e.a. i w konsekwencji powoduje umorzenie wszczętej egzekucji.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia ministra finansów z 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych upomnienie wierzyciel doręcza zobowiązanemu niezwłocznie. Musi to nastąpić, gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia ?w terminie należności pieniężnej przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia albo gdy okres ?do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż sześć miesięcy. Rozwiązanie to pozwala nie tylko na wystawienie jednego upomnienia w stosunku do wielu należności, co obniży koszty ich windykacji, oraz zmniejszy liczbę spraw kierowanych do egzekucji, ale też zmniejszy obciążenia zobowiązanych z tytułu kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych.

Przykład

Urzędnik gminy, zanim zostało do zobowiązanego przesłane upomnienie, przesłał do niego esemes, w którym przypomniał mu, że nie uiścił podatku od nieruchomości. Poinformował go również, że jeżeli nie ureguluje tej należności, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Takie postępowanie urzędu jest dopuszczalne. Zgodnie z § 3 rozporządzenia ministra finansów z 20 maja 2014 r. przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wierzyciel może informować zobowiązanego, w szczególności poprzez internetowy portal informacyjny, krótką wiadomość tekstową (esemes), e-mail, telefon, ?faks, o terminie zapłaty ?należności pieniężnych lub jego upływie, wysokości należności pieniężnej, rodzaju i wysokości odsetek z tytułu niezapłacenia ?w terminie należności ?pieniężnej oraz grożącej ?egzekucji administracyjnej ?i mogących powstać kosztach egzekucyjnych.

Gmina przesyła zobowiązanemu upomnienie zawierające w szczególności:

W upomnieniu należy też wskazać:

Upomnienie może dotyczyć więcej niż jednej należności pieniężnej, jeżeli są one należne od tego samego zobowiązanego. Odmiennie niż uchylone rozporządzenie ministra finansów z 2001 r. obecnie obowiązujący akt z 20 maja 2014 r. nie zawiera wzoru upomnienia. Nie ma też wymogu prowadzenia ewidencji upomnień z uwagi na coraz większe zinformatyzowanie działalności prowadzonej przez organy administracji publicznej. Dane dotyczące wystawionych upomnień zazwyczaj gromadzone są w systemach informatycznych i są łatwo dostępne dla wierzycieli oraz organów egzekucyjnych.

Sposób doręczenia

Upomnienie doręcza się zgodnie z przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Wysyła się je za pośrednictwem Poczty Polskiej lub też doręcza bezpośrednio zobowiązanemu. Niezależnie od przyjętego sposobu przekazania tego pisma jego dokonanie musi być udowodnione. Co ważne, w przypadku nieotrzymania potwierdzenia odbioru upomnienia w ciągu 20 dni od daty nadania wierzyciel musi złożyć reklamację w jednostce organizacyjnej Poczty Polskiej, w której nadano upomnienie. W przypadku zaginięcia lub braku dowodu doręczenia zobowiązanemu upomnienie należy wysłać ponownie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Po 657/11).

Warto podkreślić, że koszty upomnienia obciążają zobowiązanego, a pobierane są na rzecz wierzyciela. W przypadku gminy będącej organem egzekucyjnym koszty upomnienia pobierane są na rzecz komórki organizacyjnej tej gminy, której zadaniem jest prowadzenie egzekucji. Wysokość kosztów upomnienia nie może przekraczać czterokrotnej wysokości kosztów związanych z doręczeniem upomnienia jako przesyłki poleconej.

W przypadku konieczności wystawienia nowego tytułu wykonawczego w danej sprawie niezbędne jest ponowne doręczenie upomnienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wr 932/07).

Przykład

Prezydent miasta wszczął egzekucję w stosunku do Jana K. z tytułu nieopłaconego podatku rolnego. Zobowiązany wniósł zarzuty, które okazały się uzasadnione. Postępowanie egzekucyjne zostało umorzone. Wobec ponownego zadłużenia Jana K. związanego z nieuiszczeniem podatku rolnego prezydent miasta wystawił tytuł wykonawczy bez wcześniejszego wysyłania upomnienia do zobowiązanego. W treści tytułu powołał się na upomnienie z umorzonego postępowania. Nie jest to działanie prawidłowe. Chociaż postępowanie jest prowadzone wobec tego samego zobowiązanego i tożsamej należności, prezydent miasta powinien skierować upomnienie przed wystawieniem tytułu wykonawczego.

Postępowanie egzekucyjne rozpoczęte bez przesłania upomnienia podlega umorzeniu. Wobec czego czynność tę należy uznać za obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, bez którego egzekucja nie może być skutecznie wszczęta i prowadzona. Jest więc ono pierwszą i do tego konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 25 lutego 2013 r., III AUa 1025/12).

Wystawienie tytułu wykonawczego

Po bezskutecznym upływie terminu określonego w upomnieniu gmina wystawia tytuł wykonawczy. Sporządza się go na druku ustalonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia ministra finansów z 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej. Przy czym stare wzory, będące załącznikami 4–7 do rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DzU nr 137, poz. 1541 ze zm.), mogły być jeszcze stosowane do 21 października 2014 r.

Tytuł wykonawczy wystawia się wtedy, gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia albo gdy okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż sześć miesięcy. Zasada ta wynika z § 6 rozporządzenia ministra finansów z 20 maja 2014 r. Dzięki temu dopuszczalne jest kumulowanie należności i wystawienie jednego tytułu wykonawczego zamiast wielu tytułów obejmujących niewielkie należności pieniężne.

Z uwagi na niejednolitą praktykę wynikającą z rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie właściwości organu egzekucyjnego uprawnionego do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych przypadających wierzycielowi będącemu jednocześnie samorządowym organem egzekucyjnym w przypadku, gdy miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego znajduje się poza zakresem działania tego wierzyciela, wprowadzono w § 6 rozporządzenia ministra finansów z 20 maja 2014 r. regulację, na podstawie której wierzyciel będzie kierował tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. Rozwiązanie to umożliwi przestrzeganie właściwości miejscowej organu egzekucyjnego w sprawach, w których obszar działania samorządowych organów egzekucyjnych nie obejmuje miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego.

Tytuł wykonawczy musi być skutecznie doręczony zobowiązanemu, a dokonanie doręczenia – udowodnione. W tytule wykonawczym wskazuje się należności pieniężne, odsetki od niezapłaconych w terminie należności oraz koszty egzekucyjne po zaokrągleniu do pełnych dziesiątek groszy. Zaokrąglenie to stosuje się także w każdym przypadku częściowej realizacji egzekwowanej należności pieniężnej, odsetek i kosztów egzekucyjnych. Powstałe w wyniku zaokrąglenia różnice traktuje się odpowiednio jako kwoty należne albo umorzone z mocy prawa.

Przystąpienie ?do egzekucji

Gmina będąca jednocześnie organem egzekucyjnym i wierzycielem przystępuje do egzekucji z urzędu. Podstawą wszczęcia postępowania będzie wystawiony przez nią tytuł wykonawczy. Wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Zobowiązany potwierdza odbiór odpisu tytułu. Posiadanie w aktach danej sprawy stosownego potwierdzenia odbioru warunkuje skuteczne wszczęcie egzekucji.

Gmina jako organ egzekucyjny ma obowiązek egzekucji z zastosowaniem katalogu środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (poza egzekucją z nieruchomości). Podstawową przesłanką przy wyborze środka egzekucyjnego jest cel egzekucji rozumiany jako wykonanie w trybie przymusowym obowiązku ciążącego na zobowiązanym, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Gdy cel egzekucji tego wymaga, organ ten może stosować nawet wszystkie dostępne środki egzekucyjne jednocześnie (wyrok NSA z 20 stycznia 1999 r., I SA/Gd 39/97).

podstawa prawna: art. 1a pkt 12 lit. a, art. 6 § 1, art. 7, art. 15, art. 19 § 2, art. 26, art. 27a, art. 33 pkt 7, art. 34  § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z 17 czerwca 1966 r. (tekst jedn. DzU z 2012 r., poz. 1015 ze zm.)

podstawa prawna: § 1, § 3, § 4, § 5, § 6, § 8, rozporządzenia ministra finansów z 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (DzU z 2014 r., poz. 356)

podstawa prawna: § 2 oraz załącznik nr 1 do rozporządzenia ministra finansów z 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (DzU z 2014 r., poz. 650)

podstawa prawna: § 1 rozporządzenia ministra finansów z 27 listopada 2001 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (DzU nr 137, poz. 1543)

podstawa prawna: ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 267)