Łukasz Gruszczyński, Marcin J. Menkes: Cła, sankcje, negocjacje. Jak Donald Trump rozgrywa świat?

Donald Trump zainaugurował kolejną kadencję prezydencką ofensywą regulacyjną. W jej centrum aktualnie znalazły się Chiny, Kanada i Meksyk, którym zagroził wysokimi cłami. Nieprzyjazne kroki podejmowane są pod pretekstem bezpieczeństwa narodowego, w rzeczywistości stanowią wypadkową interesów politycznych i gospodarczych. Sankcje nie tylko wywołują działania odwetowe, ale także budzą pytania o ich zgodność z prawem międzynarodowym. Unia Europejska powinna się tym działaniom przyglądać z kilku powodów.

Po pierwsze, mimo posługiwania się w trzech przypadkach podobną retoryką, nadzwyczajne cła służą różnym celom. Zrozumienie kontekstu tych działań będzie istotne dla UE – która niebawem odczuje presję gospodarczą ze strony Waszyngtonu – przy formułowaniu strategii reakcji.

Po drugie, niespójność działań amerykańskiej administracji na różnych frontach stwarza możliwość podważenia ich legalności.

Po trzecie, Trump konsekwentnie deklaruje, że postrzega świat w kategoriach transakcyjnych, a nie relacyjnych. Dotychczasowe decyzje sugerują, że w nadchodzącej kadencji będzie wykorzystywać asymetrię stosunków bilateralnych do forsowania amerykańskich interesów. Powtarzalność tych działań w perspektywie co najmniej najbliższych czterech lat tworzy pole do współpracy między państwami trzecimi. Znamienny w tym kontekście jest udział premiera Wielkiej Brytanii Keira Starmera w unijnym szczycie – pierwszy raz od czasu brexitu, w zamian za który Trump obiecywał Wielkiej Brytanii w 2019 r. „fenomenalny” traktat o wolnym handlu.

Czytaj więcej

Gospodarka

Ryzyko wielkiej wojny handlowej nie zniknęło, ale nieco się oddaliło

Administracja Trumpa rozważa wprowadzenie 10-proc. ceł na towary z UE. Taki ruch mógłby wepchnąć strefę euro w recesję. Przykład zmiany planów wobec Kanady i Meksyku pokazuje jednak, że prezydenta USA da się obłaskawić.

Trump zapowiada i wprowadza cła 

Okazją do analizy logiki i legalności aktywności nowej administracji dostarcza porównanie działań wymierzonych w sojuszników z północnoamerykańskiej strefy wolnego handlu (Kanadę i Meksyk) oraz w głównego konkurenta (Chiny).

Z początkiem stycznia Trump ustanowił dodatkowe 10-proc. cła na wszystkie towary importowane z Chin. Import z Kanady (z wyjątkiem surowców energetycznych) oraz z Meksyku może zostać objęty stawką 25 proc. Mimo zasadniczych różnic w relacjach z tymi trzema krajami taryfy zostały nałożone na tej samej podstawie, pod pretekstem „nadzwyczajnego zagrożenia stwarzanego przez nielegalnych imigrantów i narkotyki, w tym śmiercionośny fentanyl”. Surowce z Kanady – m.in. ropa naftowa, gaz ziemny, uran, węgiel i minerały krytyczne – objęto niższą, 10-proc. stawką. Dodatkowo zlikwidowano możliwość korzystania z bezcłowego importu towarów o niskiej wartości (800 USD) z Chin. Uchylenie tzw. wyjątku de minimis ma ogromne znaczenie dla funkcjonowania chińskich platform e-commerce, takich jak Alibaba czy Temu. Szacuje się, że w 2023 r. z tego zwolnienia skorzystało ponad 1 mld chińskich przesyłek o wartości 18,4 mld USD.

Cła nałożone przez Donalda Trumpa. Jaka jest podstawa prawa?

Formalnym powodem wskazania takich podstaw ceł jest dążenie do ominięcia Kongresu. Trump zdecydował się zastosować cła w trybie nadzwyczajnym na mocy ustawy IEEPA (International Emergency Economic Powers Act). Jednak niespójność tych działań jest rażąca również z punktu widzenia politycznego. Prezydent wielokrotnie mówił o ochronie amerykańskich miejsc pracy i rynku, ale trudno uznać, że wszystkie trzy kraje należą do tej samej kategorii zagrożeń. Kanada ma deficyt handlowy z USA (po wyłączeniu ropy), a gospodarka Meksyku jest tak silnie powiązana z amerykańskimi łańcuchami wartości, że odcięcie jej taryfami podważa sens USMCA – porozumienia handlowego wynegocjowanego przez administrację Trumpa.

Czytaj więcej

Handel

Chiny zaskarżyły cła Trumpa do WTO. Pekin: To działania protekcjonistyczne

Chiny złożyły skargę do Światowej Organizacji Handlu przeciwko 10-procentowym cłom na chiński import, nałożonym przez prezydenta USA Donalda Trumpa, oraz anulowaniu zwolnienia z cła dla przesyłek o niskiej wartości. Pekin argumentuje, że działania te są „protekcjonistyczne” i naruszają zasady WTO.

Różne motywacje sankcji przekładają się na odmienne reakcje. Prezydent Meksyku Claudia Sheinbaum zadeklarowała wysłanie 10 tys. funkcjonariuszy na granicę. Premier Kanady Justin Trudeau zadeklarował 1,3 mld USD na zabezpieczenie granicy, a zarazem ustanowienie 25 proc. ceł odwetowych. Cła miałyby zostać strategicznie wymierzone m.in. na owoce i warzywa z Florydy (stanu Trumpa), motocykle z Ohio (stan wiceprezydenta J.D. Vance’a) czy kawę z Pensylwanii (której wyborcy szeroko poparli aktualnego prezydenta).

Rząd kanadyjskiego Ontario zapowiedział zerwanie kontraktu ze Starlinkiem – spółką Elona Muska, jednego z najbliższych doradców prezydenta Trumpa. Chiny zapowiedziały 15-proc. cła odwetowe m.in. na amerykański LNG i węgiel, jak również wniesienia skargi do Światowej Organizacji Handlu (WTO). W kolejnych godzinach prezydent Trump ogłosił zawieszenie na miesiąc najpierw meksykańskich, a następnie kanadyjskich ceł (Kanada zrobiła to samo). Cła na chińskie towary weszły jednak w życie zgodnie z planami.

Niezależnie od podstaw prawnych w amerykańskim systemie ocena deklarowanych celów tych działań będzie kluczowa dla ich legalności na gruncie USMCA i WTO oraz dla określenia możliwych środków reakcji.

Amerykańskie cła. Czy są legalne?

USA, Meksyk oraz Kanada tworzą od 1994 r. strefę wolnego handlu (najpierw jako NAFTA, a później jako USMCA). Oznacza to, że handel towarami pomiędzy tymi krajami ma charakter bezcłowy, a wprowadzone przez administrację Trumpa cła potencjalnie naruszają zobowiązania tego kraju i mogą być zaskarżone w ramach systemu rozstrzygania sporów USMCA.

Sprawę jednak komplikuje fakt, że umowa ta dopuszcza – w drodze wyjątku – podejmowanie działań w sytuacjach, gdy jest to konieczne ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego (a więc podstawy, na którą powołują się Stany Zjednoczone). Rozwiązanie to jest nazywane klauzulą samoocenną, co oznacza, że to Stany Zjednoczone (lub inny kraj powołujący się nią) mają prawo do samodzielnej oceny własnych istotnych interesów bezpieczeństwa. Z dużym prawdopodobieństwem można więc założyć, że ewentualne postępowanie skazane byłoby na niepowodzenie.

Powyższe kraje (oraz Chiny) są również członkami WTO. Choć WTO dopuszcza stosowanie ceł, państwom nie wolno przekraczać poziomu, który wcześniej zadeklarowały w swoich listach koncesyjnych. Cła wprowadzone przez administracja Trumpa nie spełniają tego warunku. Dodatkowo prawo WTO ustanawia tzw. zasadę najwyższego uprzywilejowania, która zakazuje dyskryminacji pomiędzy podobnymi towarami pochodzącymi od różnych członków WTO. To postanowienie także zostało tu naruszone (przykładowo import z Wielkiej Brytanii nie podlega tak wysokim cłom jak import z Chin).

Czytaj więcej:

Podatki

Donald Trump straszy cłami. W obliczu wojny celnej warto się przyjrzeć, czym handlujemy

Stany Zjednoczone były jednym z głównych architektów umów o światowym wolnym handlu, więc Donald Trump nie powinien mieć interesu w tym, by je niszczyć – zauważa Marcin Majewski, dyrektor w zespole ds. podatków pośrednich w PwC Polska.

Pro

Również prawo WTO przewiduje wyjątek ze względu na bezpieczeństwo narodowe. Jest on jednak sformułowany i interpretowany odmiennie. Po pierwsze, można na niego się powołać jedynie w przypadku wojny lub innej nadzwyczajnej sytuacji w stosunkach międzynarodowych.

Po drugie, choć zakres swobody oceny pozostawiony członkom WTO jest bardzo szeroki, klauzula ta nie jest traktowana jako samoocenna. Organy WTO ds. rozstrzygania sporów mają możliwość ustalenia, czy działanie zostało podjęte w czasie stanu wyjątkowego w stosunkach międzynarodowych (przy czym jest to ocena obiektywna), czy jest ono konieczne dla ochrony żywotnych interesów bezpieczeństwa danego państwa oraz czy istnieje związek pomiędzy zakwestionowanym środkiem z tymi interesami. Szanse na wygranie sporu przez Kanadę, Meksyk oraz Chiny są tutaj znacznie wyższe. Tutaj podstawową przeszkodą mogą być jednak kwestie proceduralne.

System rozstrzygania sporów WTO ma charakter dwuinstancyjny. Jednak od grudnia 2019 r., na skutek blokady nominacji nowych sędziów przez Stany Zjednoczone, sąd drugiej instancji (tzw. organ odwoławczy) nie funkcjonuje. Powoduje to, że spory handlowe nie mogą być rozstrzygane w sposób prawnie wiążący. Wystarczy, że członek niezadowolony z rozstrzygnięcia zespołu orzekającego złoży apelację, aby raport wydany w pierwszej instancji zawisł w próżni prawnej. Takiego działania należy oczekiwać po USA w przypadku wszczęcia postępowania przez którekolwiek z pokrzywdzonych państw.

Cła odwetowe, czyli dwustronna polityka handlowa

Co więc pozostaje zainteresowanym stronom? Na poziomie państw jedyną doraźnie skuteczną odpowiedzią jest samopomoc w formie ceł odwetowych lub zawieszenia innych zobowiązań handlowych, jakie kraje mają w stosunku do Stanów Zjednoczonych. Dostępne mechanizmy rozstrzygania sporów na poziomie międzypaństwowym nie dają bowiem skutecznych narzędzi do dochodzenia swoich praw. Oczywiście otwartym pytaniem pozostaje, czy państwom tym wystarczy woli politycznej do podjęcia takich działań odwetowych.

Na poziomie importerów i eksporterów należy podkreślić, że dwustronne prowadzenie polityki handlowej przez Trumpa oznacza, że cła nakładane są na indywidualnie wskazane państwa. W przypadku USMCA dodatkowe cło 25 proc. zapewne będzie nakładane wedle kryterium ostatniego państwa, w którym produkt przeszedł „ostatnią transformację”.

Test jest złożony, szczególnie tam, gdzie dany towar składa się z elementów pochodzących z kilku państw lub został przetworzony gdzie indziej niż państwo produkcji, hodowli lub wydobycia. Również w przypadku ceł wobec innych członków WTO – w tym Polski i innych pozostałych państw UE – obowiązują reguły pochodzenia towarów. Importerzy mogą zatem podejmować działania celem przekwalifikowania państwa pochodzenia towarów.