Europa w polskiej konstytucji

Po kilku miesiącach pracy komisja nadzwyczajna działająca pod przewodnictwem posła Jarosława Gowina przedstawiła Sejmowi sprawozdanie zawierające wynik jej debat. Ich przedmiotem były projekty zmiany obowiązującej konstytucji wniesione przez posłów Platformy Obywatelskiej, Prawa i Sprawiedliwości oraz prezydenta. Niewiele dotychczas docierało do opinii publicznej informacji na temat przebiegu tych prac. Media zresztą interesowały się nimi w niewielkim stopniu.

Tym bardziej więc warto przedstawić i skomentować dorobek komisji, a jest on interesujący i ważny. Jeśli przekształcony zostanie w obowiązujący akt normatywny, w sposób wyraźny zmieni i doprecyzuje treść naszej ustawy zasadniczej, choć nie dotknie istoty panującego w Polsce ustroju państwowego.

Odrzucone propozycje

Przede wszystkim podkreślić należy, że komisja miała do czynienia z propozycjami daleko wykraczającymi poza granice zmian, które zdecydowała się przedstawić. Tak, na przykład, nie przyjęła sugestii PO, by konstytucyjnie uregulować położenie prokuratury, a zarazem odebrać status organu konstytucyjnego KRRiT. Nie zdecydowała się dokonać zmian w strukturze NBP (zniesienie Rady Polityki Pieniężnej) i otwarcia drogi do przyjęcia w Polsce euro.

To, na czym skupiono uwagę, to rozszerzenie i nowe ujęcie regulacji odnoszącej się do stosunków Rzeczypospolitej Polskiej do organizacji międzynarodowej, której nasz kraj na mocy umowy międzynarodowej przekazać może wykonywanie kompetencji swoich organów władzy publicznej, co dotyczy obecnie Unii Europejskiej, ale może dotyczyć też innych podobnego rodzaju tworów, gdyby pojawiły się w przyszłości, a Polska chciałaby stać się ich członkiem.

Nadano zatem zmodyfikowane nieco brzmienie obecnemu art. 90 konstytucji, zachowując jednak ten sam tryb ratyfikacji takiej umowy. Dojść do niej może jedynie na podstawie ustawy uchwalonej przez Sejm, a następnie przez Senat większością dwóch trzecich głosów przy obecności – odpowiednio – co najmniej połowy ustawowej liczby posłów i senatorów.

Zachowano także możliwość przeprowadzenia w tej sprawie referendum, którego pozytywny wynik zastępowałby uchwalenie ustawy. Projekt precyzuje, że wymogi te dotyczą także Unii Europejskiej, której Polska jest członkiem. Unia zaś, jak się to deklaruje: „szanuje suwerenność i tożsamość narodową państw członkowskich". Członkostwo Polski w UE „służy celom konstytucji i nie narusza zasad, o których mowa w jej preambule i rozdziale I, ani konstytucyjnych wolności i obowiązków człowieka i obywatela".

Umocniony parlament

Członkostwu Rzeczypospolitej w Unii Europejskiej poświęcony będzie nowy rozdział X a konstytucji. Sporo w nim nowości. Tak więc określono w nim tryb, w jakim prezydent zatwierdzać będzie zmiany umowy międzynarodowej stanowiącej podstawę przynależności Polski do UE, a także tryb, w jakim udzielać ma w imieniu naszego państwa uprzedniej zgody na niektóre decyzje podejmowane w strukturach Unii, takie na przykład, jak stanowienie aktów prawnych przez organy Unii czy dotyczące składu tych organów. W każdym z tych przypadków w procesie decyzyjnym toczącym się w naszym kraju brać ma udział Sejm, działając w formie ustawy.

Sejm i Senat, a nawet grupy posłów (co najmniej 115) i senatorów (co najmniej 25) będą mogły wnosić skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE. W przypadku grup posłów i senatorów otwiera to spore pole do działania przed opozycją. Sejm i Senat będą również mogły zgłaszać sprzeciw wobec projektu aktu prawnego Unii oraz wyrażać opinię w sprawie jego niezgodności z unijną zasadą pomocniczości. Ma to służyć, jak się zdaje, ochronie niezależności i samodzielności naszego kraju w ramach UE.

Postanowienia te w sposób bardzo istotny umacniają pozycję polskiego parlamentu, gdy idzie o udział w prowadzonej przez państwo polityce na terenie Unii. Jednakże główne skrzypce należą w tej mierze do Rady Ministrów, z którą współdziałać ma prezydent i inne organy władzy publicznej.

Zasada ta, zawarta w nowym art. 227h, ujmuje w formę regulacji konstytucyjnej to, o czym przesądził Trybunał Konstytucyjny w słynnym orzeczeniu na temat sporu kompetencyjnego o reprezentację kraju na posiedzeniach Rady Europejskiej. Regulacja ta jest skądinąd zgodna z już obowiązującymi przepisami dotyczącymi zadań i kompetencji Rady Ministrów w dziedzinie polityki zagranicznej. Nie jestem zatem przekonany, czy jest aż tak bardzo konieczna.

Jak wystąpić z Unii

I wreszcie zupełna nowość. Propozycja komisji nadzwyczajnej, idąca zresztą w tym samym kierunku co projekt prezydencki, określa procedurę wystąpienia Polski z Unii. Jest ona z grubsza biorąc odwrotnością procedury przystąpienia do tej organizacji. Trzeba jednak przypomnieć, że przepisy unijne także dopuszczają jej opuszczenie przez państwa członkowskie. Również przedłużenie umowy międzynarodowej dotyczącej upoważnienia Unii do wykonywania kompetencji polskich organów publicznych wymaga zastosowania takiej procedury.

Projekt komisji posła Gowina pominął pomysł PiS poddania aktów wtórnego prawa unijnego (np. rozporządzeń) kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Za jego przejęciem przemawiały pewne względy – przede wszystkim priorytet konstytucji w całym polskim porządku prawnym. Lecz istniały też poważne przeciwwskazania. Akceptacja pomysłu PiS doprowadziłaby bowiem nasz kraj do konfliktu z praktyką realizacji prawa unijnego, która prowadzi w kierunku pierwszeństwa tego prawa nad prawem krajowym państw członkowskich.

To, co wyszło z komisji nadzwyczajnej, jest z pewnością kompromisem przede wszystkim między dwoma  stanowiskami: prezydenta i PiS. Pomysły Platformy zostały w zasadzie odsunięte na boczny tor.

Udany kompromis

Można, jak sądzę, kompromis ten uznać za raczej udany, choć moim zdaniem, przyjęty tekst jest niepotrzebnie rozwlekły. Można było uznać, że Unia Europejska jest właśnie tą organizacją, którą kraj nasz upoważnia do wykonywania kompetencji jego władz publicznych (nowa treść art. 90) i nie powtarzać tego samego w kolejnym przepisie poświęconym tym razem samej Unii.

Nie ma potrzeby, aby deklarować, że Unia szanuje polską suwerenność i tożsamość narodową oraz wolności i prawa człowieka i obywatela (nowy

art. 227a), bo konieczność takiego poszanowania wynika z preambuły i wielu szczegółowych przepisów naszej konstytucji. Dotyczy to wszystkich organizacji międzynarodowych, do których należymy. A jeśli się zdarzy, że wartości te i zasady ulegają przez organizację pogwałceniu, to należy z niej wystąpić. Do tego nie są potrzebne odrębne zastrzeżenia konstytucyjne.

W sumie jednak wprowadzenie do konstytucji nowego rozdziału poświęconego relacjom Polski z Unią Europejską ocenić trzeba pozytywnie i mieć nadzieję, że stanie się on faktem prawnie wiążącym.