Czy można rozpocząć budowę bez uzyskania pozwolenia na budowę?
Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W brzmieniu przepisu obowiązującym przed 28.06.2015 r. roboty budowlane można było rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc decyzji, od której żadnej ze stron nie służy odwołanie. W orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że art. 28 ust. 1 w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 20.02.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. Podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi pozwolenie na budowę, zaś reguły wykonalności tej decyzji normuje art. 130 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 18.05.2020 r., II OSK 2784/19 i z 19.09.2018 r., II OSK 151/18). Reasumując, legalne wykonywanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę możliwe jest wyłącznie w przypadku dysponowania decyzją o pozwoleniu na budowę, która jest ostateczna lub która jest natychmiast wykonalna (por. wyr. WSA w Bydgoszczy z 24.11.2020 r., II SA/Bd 882/20).
Jakie są konsekwencje rozpoczęcia budowy bez pozwolenia na budowę?
Rozpoczęcie budowy bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę skutkuje ryzykiem wszczęcia odpowiedniej procedury przez organ nadzoru budowlanego i zakwalifikowania takiej budowy jako samowoli budowlanej.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym przypadku przeprowadza postępowanie legalizacyjne zgodnie z art. 48 i nast. Prawa budowlanego.
Czy można przenieść pozwolenie na budowę na inną osobę?
Tak, zgodnie z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy:
a) o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę,
b) o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (tj. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane);
-
zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody;
Zgoda, o której mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę.
Stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor.
Także Prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu, mogą być przeniesione na rzecz innej osoby w drodze decyzji. Przepisy art. 40 ust. 1, 1a i 3 w takim postępowaniu stosuje się odpowiednio.
Czy pozwolenie na budowę ma określony termin ważności?
Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.
W przypadku, o którym mowa powyżej albo w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10.03.2020 r. (II OSK 1386/18) „pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Wygaśnięcie decyzji następuje z upływem wskazanego terminu, niezależnie od tego czy opóźnienie w rozpoczęciu robót było zawinione przez stronę czy nie. Dopuszczalne jest wydanie przez organ tzw. klauzuli ostateczności decyzji (np. w formie pieczątki z podpisem upoważnionego pracownika) potwierdzającej, że decyzja jest ostateczna albo że jest ostateczna od konkretnego dnia. Jest to jednak czynność materialno-techniczna, która nie ma charakteru przesądzającego o ostateczności decyzji”.
Co zrobić w przypadku odmowy udzielenia pozwolenia na budowę?
W przypadku wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, inwestorowi przysługuje prawo złożenia odwołania do organu wyższego stopnia, na zasadach przewidzianych w k.p.a., tj. w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji odmownej.
Jakie są opłaty związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę?
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 2111) nie podlega opłacie skarbowej dokonanie innej niż wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia oraz zezwolenia, w sprawach budownictwa mieszkaniowego. Przykładowo:
- zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego wynosi 47 zł
- przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na rzecz innego podmiotu wynosi 90 zł.
Czy zmiany w projekcie budowlanym wymagają nowego pozwolenia?
Nie wszystkie zmiany wymagają nowego pozwolenia na budowę. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:
-
projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;
-
charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:
a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,
b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,
c) liczby kondygnacji;
-
warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;
-
zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
-
ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
-
wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:
a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub
b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;
-
zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.
UWAGA: Przepisów art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego:
-
pkt 1 nie stosuje się do urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury;
-
pkt 6 nie stosuje się w zakresie odstąpienia od:
a) projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej,
b) wymagań zawartych w pozwoleniu właściwego konserwatora zabytków wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Warto także pamiętać, że projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, dołącza do dokumentacji budowy odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia. Niestety z praktyki wynika, że kwalifikacja projektanta nie wiąże organu administracji publicznej (nadzoru budowlanego oraz administracji architektoniczno-budowlanej).
Z kolei wprowadzanie zmian w projekcie technicznym dotyczących rozwiązań, które podlegały uzgodnieniom, wymaga ponownego uzyskania tych uzgodnień. Odstąpienie od projektu technicznego jest dopuszczalne po dokonaniu przez projektanta zmian w tym projekcie oraz sprawdzeniu tych zmian przez projektanta sprawdzającego, o ile to sprawdzenie jest wymagane.
Z jakich powodów organ odmawia wydania pozwolenia na budowę?
Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę:
-
w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w złożonej dokumentacji budowlanej;
-
w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;
-
jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.
Pamiętajmy również, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego każda inwestycja budowlana, nawet ta zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, powinna być zgodna z przepisami prawa, np. prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, czy warunków technicznych, a także prawem miejscowym (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwałą krajobrazową itd.).
Czy pozwolenie na budowę można cofnąć lub unieważnić?
Pozwolenie na budowę może zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w drodze złożonego odwołania (np. przez sąsiada niezadowolonego z faktu wydania pozwolenia na budowę dla danej inwestycji) lub wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, bądź o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Od 19 września 2020 r., zgodnie z dodanym wówczas do Prawa budowlanego art. 37b Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. W tym przypadku przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio.
Czy pozwolenie na budowę będzie wymagane dla każdej inwestycji budowlanej?
Na gruncie Prawa budowlanego zasadą jest rozpoczynanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastrzeżenie dotyczy art. 29-31, które zawierają katalog robót budowlanych i budów niewymagających pozwolenia na budowę, a wymagających zgłoszenia (lub są całkowicie zwolnione z reglamentacji przepisami Prawa budowlanego) oraz regulują procedurę zgłoszeniową przed właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej.
Jakie obowiązki ciążą na inwestorze po uzyskaniu pozwolenia na budowę?
Przede wszystkim zgodnie z art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor jest obowiązany:
-
zapewnić sporządzenie projektu technicznego, z zastrzeżeniem art. 34 ust. 3b, w przypadku:
a) robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę,
b) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4,
c) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a,
d) instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;
-
ustanowić kierownika budowy w przypadku:
a) robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę,
b) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 2-4, 9, 27 i 30, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d i e,
c) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a,
ca) rozbiórki objętej decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę,
d) robót budowlanych objętych decyzją o legalizacji budowy, o której mowa w art. 49 ust. 4, w której nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie,
e) robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4;
-
ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego w przypadku:
a) gdy taki obowiązek wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę,
b) robót budowlanych objętych decyzją o legalizacji budowy, o której mowa w art. 49 ust. 4, w której nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie,
c) robót budowlanych objętych decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 4,
d) obiektów budowlanych, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 2;
-
przekazać kierownikowi budowy projekt budowlany, w tym projekt techniczny, o ile jest wymagany.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej może wyłączyć, w drodze decyzji, obowiązek ustanawiania kierownika budowy, jeżeli jest to uzasadnione nieznacznym stopniem skomplikowania robót budowlanych lub innymi ważnymi względami. Przy prowadzeniu robót budowlanych, do kierowania którymi jest wymagane przygotowanie zawodowe w specjalności techniczno-budowlanej innej niż posiada kierownik budowy, inwestor jest obowiązany zapewnić ustanowienie kierownika robót w danej specjalności.
Inwestor ma również obowiązek zawiadomić organ nadzoru budowlanego oraz projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonanie zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub dokonanie zgłoszenia instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego.
Czy pozwolenie na budowę jest wymagane w przypadku przebudowy istniejącego budynku?
Przez przebudowę, zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Nie w każdym przypadku przebudowa istniejącego budynku będzie wymagała pozwolenia na budowę.
Na gruncie analizowanych przepisów nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie:
-
przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany,
-
obiektów, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 3, 9, 11-13 oraz 30,
-
sieci gazowych oraz sieci elektroenergetycznych innych niż wymienione w ust. 1 pkt 2 lit. a i e,
-
dróg, torów kolejowych i urządzeń z nimi związanych, torów tramwajowych i urządzeń z nimi związanych,
-
polegającej na dociepleniu budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m,
-
instalacji odnawialnych źródeł energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1 MW wykorzystujących hydroenergię do wytwarzania energii elektrycznej w rozumieniu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436, 1597, 1681 i 1762).
Z kolei nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie:
-
budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych,
-
obiektów, o których mowa w ust. 1 pkt 4-8, 10 i 14-29 oraz w ust. 2,
-
polegającej na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m,
-
urządzeń budowlanych.
Czy można uzyskać pozwolenie na budowę tymczasowego obiektu budowlanego?
Na mocy nowelizacji Prawa budowlanego z 16.12.2016 r. umożliwiono inwestorom uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego (wybudowanego albo budowanego na okres 180 dni). Obecnie inwestor może, przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, lub przed upływem 2 lat, w przypadku, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 30a. Przepisy art. 32-36 stosuje się.
Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego składa się w:
-
postaci papierowej albo
-
formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem portalu e-Budownictwo.
W przypadku złożenia wniosku, inwestor może powstrzymać się od rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego aż do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Czy na roboty budowlane przy obiektach objętych ochroną zabytków wymagane będzie pozwolenie na budowę?
Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydana po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.
Joanna Maj - radca prawny, SWK Legal Sebzda – Załuska Wójcik Kamińska Radcowie Prawni Spółka Partnerska
Nasze teksty na ten i podobne tematy
