OPINIA PARTNERA CYKLU REDAKCYJNEGO: SGH
Opublikowana 20 lutego najnowsza edycja badania Wskaźnika Aktywności Rozwojowej Samorządów (WARS) przyniosła nowy odczyt jego wartości, wskazujący na stabilizację nastrojów, ale na dość niskim poziomie. Celem tego prowadzonego od 2023 roku badania jest prognozowanie przyszłych możliwości rozwojowych samorządów w oparciu o opinie zebrane od osób zarządzających JST. Wskaźnik pozwala dostrzec trendy, jakim w najbliższych miesiącach będą podlegać procesy rozwojowe samorządu terytorialnego, a to dzięki zebranym opiniom na temat: przewidywanego poziomu wydatków na inwestycje, poziomu realizowanych usług, zatrudnienia, opłat od mieszkańców oraz zmian zadłużenia budżetowego. Bieżąca edycja WARS obejmuje przewidywania dotyczące kolejnych kwartałów 2025 roku. Obecnie wskaźnik WARS dla wszystkich samorządów wynosi 0,202. Oznacza to wzrost w stosunku do lipca ubiegłego roku, kiedy wynosił on 0,199, i minimalny spadek w stosunku do wartości sprzed roku, która wyniosła 0,218. WARS przyjmuje wartości od -1 do 1, gdzie -1 oznacza prognozowane znaczące pogorszenie perspektyw rozwojowych samorządu, a 1 odzwierciedla przewidywaną znaczącą poprawę w najbliższym roku. To już czwarty z kolei odczyt utrzymujący się na podobnym, umiarkowanie optymistycznym poziomie. Wciąż czekamy na zdecydowaną poprawę nastrojów włodarzy samorządowych co do przyszłości. Brakuje jednak przesłanek, by zakładać, że nastąpi ona już wkrótce. Za demonstrowaną obecnie pozorną stabilnością i umiarkowanym optymizmem kryje się szereg istotnych wyzwań i nierozwiązanych problemów, przed którymi stoją polskie samorządy.
„Województwa i miasta na prawach powiatu planują znaczące inwestycje. Gminy wiejskie i powiaty wykazują niemal zerowy optymizm, jeśli chodzi o ich plany w tym zakresie”
Zróżnicowane nastroje
Poprzedni, wyższy odczyt wskaźnika (lato 2024) dawał nadzieje na znaczący wzrost optymizmu samorządów w 2025 roku. Tak się jednak nie stało. Warto zatem zastanowić się, dlaczego po roku, w opinii samorządów, perspektywy rozwojowe są postrzegane jako gorsze, mimo że wzrosły ich dochody, wzrósł poziom inwestycji oraz w wielu przypadkach poprawiła się sytuacja finansowa? Odpowiedź na to pytanie jest złożona. Po pierwsze, szczegółowa analiza WARS pokazuje znaczące różnice między poszczególnymi typami jednostek samorządu terytorialnego. Największy optymizm na najbliższą przyszłość wykazują województwa oraz miasta na prawach powiatu, podczas gdy gminy wiejskie i powiaty pozostają znacznie bardziej zachowawcze w swych prognozach. Ciekawe wnioski przynosi również analiza nastrojów w zależności od wielkości miast. Najwyższy optymizm wykazują miasta średniej wielkości (21–50 tys. mieszkańców) oraz duże ośrodki (powyżej 200 tys. mieszkańców). Przyczyną tego stanu rzeczy może być fakt, iż to właśnie te ośrodki miejskie są wskazywane jako najczęstszy beneficjent ubiegłorocznych zmian w ustawie o finansach JST. Przyczyniają się do tego nie tylko wyliczenia Ministerstwa Finansów, ale także systemowe zmiany polegające m.in. na wyodrębnieniu miast na prawach powiatu jako osobnej kategorii JST. W roku 2024 samorządy otrzymały dodatkowe środki z budżetu państwa – tzw. kroplówkę, która spowodowała, że wyniki operacyjne były lepsze, niż pierwotnie planowano. To jednorazowe zasilenie nie rozwiązało jednak strukturalnych i systemowych problemów. Nie rozwiązała ich też nowelizacja ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. JST mają coraz więcej zadań, a zarazem mniej zagwarantowanych środków na ich pokrycie. Na potwierdzenie tej tezy wystarczy przywołać problem narastających wydatków oświatowych, na realizacje których samorządy nadal otrzymują za mało środków. Podobnie wygląda sprawa w sferze ochrony zdrowia, gdzie zadłużenie niektórych placówek szpitalnych sięga budżetu całych jednostek je nadzorujących. „Gminy nie mają możliwości decydowania o sieci szkół na podległym sobie obszarze” – podkreśliła podczas prezentacji WARS wójt gminy Gostynin Renata Kędzierska. – „Mamy osiem szkół i 700 uczniów. Nasze wydatki na cele oświatowe to prawie 50 proc. wszystkich wydatków gminy. (...) Niemal 82 proc. naszych wydatków oświatowych stanowią wynagrodzenia dla nauczycieli” – dodała. O konieczności ustawowych rozwiązań w sferze odpowiedzialności samorządów za szpitalnictwo powiatowe mówił z kolei poseł Janusz Cichoń, przewodniczący sejmowej Komisji Finansów Publicznych. „Coraz częstsze jest zjawisko zadłużania się szpitali powiatowych. Jednym ze sposobów, by to zmienić, jest przejęcie części zobowiązań przez banki rozwojowe, jak BGK” – zaznaczył. Oświata i ochrona zdrowia to ledwie początek długiej listy wyzwań. Na horyzoncie widać bowiem zadania związane z ochroną ludności i obronnością. W tym kontekście możliwość realizacji zadań inwestycyjnych wynikających z KPO, absorpcji środków unijnych i ogłoszonego właśnie planu inwestycyjnego wartości 650 mld zł rysuje się niezbyt optymistycznie.
Możliwości inwestycyjne pod znakiem zapytania
Szczególnie niepokojącym wnioskiem płynącym z obecnej edycji badania WARS jest trend w obszarze planowania wydatków inwestycyjnych. O ile województwa i miasta na prawach powiatu planują znaczące inwestycje, o tyle gminy wiejskie i powiaty wykazują niemal zerowy optymizm, jeśli chodzi o ich plany w tym zakresie. Czy rzeczywiście gminy wiejskie będą inwestować najmniej? Jeśli tak się stanie, będzie to prowadzić do dalszego pogłębienia się różnic infrastrukturalnych. A przecież to obszary o dużym zakresie potrzeb i wysokiej luce infrastrukturalnej. Nie wykluczamy, analizując te wyniki, że konieczne będzie przygotowanie wyspecjalizowanych instrumentów wsparcia dla mniejszych jednostek samorządowych, choć w formie znacząco innej od uznaniowo przyznawanych środków na konkretne inwestycje.
Rośnie zakres i jakość oferowanych przez JST usług publicznych
Szczególnie pozytywnie należy ocenić plany samorządów dotyczące poprawy jakości usług publicznych, które zostały zadeklarowane w badaniu. Wszystkie samorządy objęte badaniem myślą o poprawie ilości i jakości świadczonych usług publicznych. Zarówno tych społecznych, jak i technicznych. Ambicje samorządów i ich mieszkańców nie zostaną jednak zrealizowane, jeśli JTS nie zostaną wyposażone w odpowiednie narzędzia. Obecna reforma finansowa, która w małych samorządach pozwala w najlepszym razie na pokrycie wzrostu kosztów mediów czy funkcjonowania infrastruktury, z całą pewnością takich instrumentów nie dostarcza.
Wyzwania finansowe i presja na wzrost opłat
Jednym z najbardziej wyrazistych trendów w badaniu WARS jest powszechne przekonanie włodarzy JST o konieczności podnoszenia opłat i podatków lokalnych. Wskaźnik ten osiąga wysokie wartości we wszystkich typach jednostek samorządu, co wskazuje na rosnącą presję finansową i próby bilansowania zmian poprzez pozyskiwanie dochodów na własną rękę. Warto przy tym zauważyć, że samorządy objęte badaniem WARS sygnalizują narastanie problemów związanych z rosnącym zadłużeniem. Jest to szczególnie widoczne w miastach na prawach powiatu i gminach miejskich.
W wielu samorządach brakuje rąk do pracy
Mieszkańcy miast i gmin wiejskich mają coraz większe oczekiwania w stosunku do władz samorządowych, a to z kolei wpływa na konieczność zwiększania zatrudnienia w różnych instytucjach podległych samorządom. Z drugiej strony, negatywne zjawiska demograficzne, jakich doświadcza Polska lokalna, utrudniają pozyskiwanie kompetentnych pracowników. W opinii samorządowców z mniejszych ośrodków mamy często do czynienia z selekcją negatywną. Osoby uzdolnione wybierają pracę w większych miastach, bo jest lepiej płatna i rozwojowa. Do pracy zaś w urzędach i instytucjach w mniejszych miejscowościach zgłaszają się osoby, które często nie mają wystarczających kompetencji. Tendencję tę potwierdza tegoroczny WARS. Warto podkreślić, że skrajnym przypadkiem pod tym względem są województwa. Ich władze liczą się koniecznością zmniejszenia liczby zatrudnionych w najbliższej przyszłości.
Samorządy nie widzą wielkich szans na dodatkowe środki rozwojowe
Jeśli chodzi o nadzieje na pozyskanie dodatkowych środków na rozwój, to największy pesymizm cechuje gminy wiejskie oraz wiejsko-miejskie. Może to oznaczać brak zdolności do wygenerowania odpowiednio wysokiej nadwyżki operacyjnej, by współfinansować ambitne projekty. Ale można to odczytywać również jako sygnał trudności przy przygotowaniu projektów do procedury pozyskiwania zewnętrznych, bezzwrotnych źródeł finansowania. Największą szansę na pozyskanie dodatkowych środków widzą dla siebie miasta na prawach powiatu i województwa.
Priorytety na 2025 rok
W ramach badania WARS samorządowcy wskazali też najważniejsze wyzwania dla samorządu i gospodarki Polski na najbliższy rok. Nie było zaskoczeniem, że dla samorządów najistotniejsze okazały się wyzwania związane z finansami, inwestycjami oraz oświatą. Zrównoważenie budżetu, zapewnienie płynności finansowej i zarządzanie długiem komunalnym to główne zmartwienia, jakie trapią dziś samorządy. W przewidywaniach na temat wyzwań dla gospodarki samorządowcy za kluczowe uznali kwestie związane z inflacją i finansami, energią i transformacją oraz demografią i rynkiem pracy.
Perspektywy na przyszłość
Mimo szeregu wyzwań ogólny obraz wyłaniający się z badania WARS nie jest jednoznacznie negatywny. Sama stabilizacja wskaźnika świadczy o raczej umiarkowanym optymizmie. Kluczowe będzie jednak znalezienie odpowiedzi na pytanie o rosnące rozwarstwienie między różnymi typami samorządów. Bez mechanizmów wsparcia i wyrównywania szans rozwojowych różnice te mogą się dalej pogłębiać. Zwłaszcza jeśli mówimy o możliwości pozyskiwania zewnętrznych źródeł finansowania inwestycji, w tym środków w ramach polityki spójności UE oraz KPO. W ramach systemu, w którym obecnie funkcjonują JST, kluczową rolę odgrywa możliwość skorzystania z zewnętrznego wsparcia w procesach rozwojowych. Taka sytuacja nie jest optymalna, gdyż ostateczne zasady dystrybucji tych środków zawsze mogą rodzić wątpliwości jako arbitralne. W naszym przekonaniu samorządy powinny decydować o swoich możliwościach rozwojowych poprzez zwiększone generowanie dochodów własnych oraz racjonalizację zakresu zadań, które są im powierzane. JTS, jeżeli mają się rozwijać, muszą zostać wzmocnione poprzez reformy zwiększające ich samorządność. Funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce jest ogromnym osiągnięciem ustrojowym ostatnich 30 lat, ale konieczne będą nowe impulsy dla jego rozwoju w kolejnych dekadach.
dr hab. Jacek Sierak, prof. SGH, Katedra Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego, Kolegium Zarządzania i Finansów SGH, specjalista w zakresie finansów publicznych i oceny efektywności projektów inwestycyjnych; pomysłodawca i twórca WARS
dr hab. Jacek Sierak
mgr Kamil Flig, Centrum Przedsiębiorczości i Transferu Technologii SGH, współtwórca WARS; autor uzupełniającego tegoroczny wskaźnik badania nt. najważniejszych wyzwań dla samorządów oraz dla polskiej gospodarki w opinii JTS
mgr Kamil Flig
OPINIA PARTNERA CYKLU REDAKCYJNEGO: SGH
