Narodowy głos w unijnej polityce

Korespondencja ?z Brukseli

Jedna inicjatywa Komisji Europejskiej zablokowana, druga poddana poważnej rewizji. To dotychczasowy efekt interwencji parlamentów narodowych, które w grudniu 2009 roku dostały w traktacie lizbońskim nowe kompetencje. Mogą pokazywać Komisji Europejskiej żółtą kartkę.

– System żółtej kartki okazał się bardziej efektywny, niż początkowo sądzono. Wydawało się, że próg jest zbyt wysoki. A jednak parlamenty narodowe potrafią współpracować – mówi „Rz" Sonia Piedrafita, ekspertka Centre for European Policy Studies w Brukseli.

Deficyt demokracji

Historia Unii Europejskiej to coraz większa władza dla instytucji w Brukseli i coraz mniej narodowej suwerenności. Oddalenie, nie tylko geograficzne, władzy od obywateli powoduje zjawisko, które w żargonie politologów i znawców tematyki unijnej nazwano deficytem demokracji.

Inicjatywa ustawodawcza w dziedzinach obejmujących – zdaniem niektórych – już nawet ponad 70 proc. obowiązującego w krajach UE prawa należy do Komisji Europejskiej, której kierownictwo nie pochodzi z bezpośredniego wyboru. Każda jej propozycja musi być oczywiście zaakceptowana wspólnie przez Radę UE (unijne rządy) i Parlament Europejski, czyli organy składające się z pośrednio lub bezpośrednio wybranych przedstawicieli ludu. Ale wiarygodność PE cierpi z powodu tradycyjnie niskiej frekwencji w wyborach. Ponadto, inaczej niż w systemie krajowym, Rada nie jest organem tworzonym przez parlamentarną większość. Wzmacnianie roli PE, czego bardzo chcą jego prominentni członkowie, nie rozwiąże więc wszystkich problemów związanych z deficytem demokracji. Stąd pojawił się pomysł wciągnięcia parlamentów narodowych w proces podejmowania decyzji w UE.

Traktat lizboński po raz pierwszy więc zawarł artykuły mówiące o roli parlamentów narodowych. Mają one pilnować, by propozycje legislacyjne KE nie naruszały zasady subsydiarności.

To pochodzące z katolickiej nauki społecznej pojęcie jest jedną z podstawowych zasad ustrojowych Unii Europejskiej. Pierwotnie mówiło o tym, że władza powinna odgrywać rolę pomocniczą i nie powinna wkraczać tam, gdzie lepiej poradzi sobie jednostka czy społeczność lokalna. W wydaniu unijnym subsydiarność oznacza przede wszystkim zrzeczenie się przez UE możliwości działania w tych obszarach, gdzie lepszy efekty da legislacja na poziomie państwa członkowskiego lub władze na szczeblu lokalnym lub regionalnym.

Ponieważ Komisji Europejskiej, jak każdej biurokratycznej machinie, trudno byłoby podjąć decyzję o samoograniczeniu się, stąd pomysł na wciągnięcie do gry parlamentów narodowych. Protokoły numer 1 i 2 do traktatu lizbońskiego przewidują, że KE musi poczekać osiem tygodni między momentem ogłoszenia propozycji legislacyjnej a jej złożeniem do rozpatrzenia przez Radę UE. Ten czas parlamenty narodowe mogą wykorzystać na analizę aktu prawnego i przesłanie do UE uzasadnionej opinii kwestionującej zasadność propozycji UE. Jeśli uzna tak przynajmniej 1/3 izb parlamentarnych (1/4 dla propozycji w dziedzinie sprawiedliwości), to KE ma obowiązek ponownego rozpatrzenia propozycji. Nie musi jej wycofywać. Jeśli jednak pozostanie przy swoim pomyśle, a w reakcji połowa izb parlamentarnych w krajach UE zaprotestuje, to wtedy mamy już do czynienia z tzw. pomarańczową kartką i legislacja w praktyce upada.

Koalicja niezadowolonych

Żeby jednak nie zapanował chaos i żeby nie podważyć dotychczasowego systemu podziału władzy w UE, wciągnięcie parlamentów narodowych w proces podejmowania decyzji podlega dwóm istotnym ograniczeniom.

Po pierwsze propozycja musi być zakwestionowana z punktu widzenia subsydiarności. A więc opinia przesłana przez parlament narodowy musi zawierać argumenty pokazujące, że UE nie powinna stanowić prawa w tej dziedzinie, bo lepiej zrobią to same państwa członkowskie. Jeśli propozycja jest zła z innych powodów (np. zbyt socjalna czy zbyt restrykcyjna dla określonej branży gospodarki), wtedy pole do działania mają Rada UE i Parlament Europejski w normalnej procedurze współdecydowania i budowania kompromisu.

Po drugie KE nie ma obowiązku wycofywać swojej inicjatywy, nawet jeśli zobaczy żółtą kartkę.

Próg dla żółtej kartki został ustanowiony na poziomie 1/3 izb parlamentarnych. Każdy kraj ma dwa głosy. W Polsce po 1 głosie mają Sejm i Senat. W krajach o parlamencie jednoizbowym, dwoma głosami dysponuje jedna izba. Początkowo wydawało się, że zarówno krótki termin (8 tygodni), jak i próg (1/3 głosów) uniemożliwi parlamentom narodowym korzystanie ze swoich traktatowych kompetencji.

Okazało się jednak, że system zadziałał, i to już w drugim roku funkcjonowania prawa. KE proponowała rozporządzenia wyjaśniające zasady swobodnego przepływu osób i zakładania firm na terenie UE w powiązaniu z prawami społecznymi, w tym prawem do strajku. Propozycja szczególnie nie spodobała się w Skandynawii i duński parlament zaczął budować koalicję niezadowolonych. Pozyskał do niej w sumie 19 głosów, czyli 1 ponad wymagany próg, w tym naszego Sejmu. We wrześniu 2012 roku KE wycofała swoją propozycję. Duńscy parlamentarzyści w koalicji ze Szwedami, Niemcami oraz obiema izbami brytyjskiego parlamentu próbowali też w 2012 roku zablokować propozycję dotyczącą europejskiego funduszu walki z ubóstwem. Argumentowali, że taki cel jest lepiej realizowany na poziomie krajowym. Jednak w tym przypadku pozyskali tylko 5 głosów. Było jeszcze wiele propozycji unijnych, w sumie 83 ze 120 przedstawionych przez KE, które doczekały się reakcji parlamentów narodowych. W większości były to jednak pojedyncze głosy.

Dziwne słowo

Po raz drugi udało się pokazać żółtą kartkę KE w październiku 2013 roku. Znów pojawiło się 19 głosów przeciwnych tworzeniu urzędu europejskiego prokuratora, który początkowo miałby się zajmować ściganiem przestępstw na szkodę unijnego budżetu w państwach członkowskich.

Przeciwnicy tego pomysłu uznali, że wystarczą już istniejące instytucje – unijne biuro antykorupcyjne OLAF oraz biuro współpracy prokuratur krajowych Eurojust. Tym razem jednak KE nie zamierza się wycofywać, bo za unijnym prokuratorem opowiada się Parlament Europejski oraz część państw członkowskich. Listy z poparciem napisały parlamenty narodowe m.in. z Polski, Niemiec, Portugalii i Rumunii. KE zdecyduje więc prawdopodobnie o realizowaniu tej inicjatywy w formie tzw. wzmocnionej współpracy, czyli w gronie co najmniej 9 chętnych państw UE. Taką formułę wybrano wcześniej dla współpracy w dziedzinie zasad orzekania rozwodów oraz dla unijnego patentu.

Analiza statystyki opinii nadsyłanych przez parlamenty narodowe pokazuje, które z nich są najbardziej aktywne. Na czele uplasował się parlament szwedzki, za nim jest francuski Senat, a potem obie izby parlamentu holenderskiego.

Wejście parlamentów narodowych na europejską scenę może dodatkowo skomplikować proces podejmowania decyzji. – Nie tylko zresztą na poziomie europejskim, ale również krajowym. System żółtej kartki wciąga parlamenty narodowe w europejską debatę, co powoduje, że rządy narodowe znajdą się pod dodatkową presją, gdy będą negocjować kompromisy w Brukseli. Ale demokracja jest skomplikowana – mówi Janis Emmanouilidis, dyrektor European Policy Centre w Brukseli.