Dlaczego KRRiT musi udzielić koncesji TVN 24

W ostatni czwartek dowiedzieliśmy się, że w KRRiT odbyły się dwa głosowania nad przyznaniem koncesji dla TVN 24. Decyzja powinna zapaść większością dwóch trzecich głosów ustawowej liczby członków. Pierwsze dotyczyło przyznania koncesji, drugie – jej nieprzyznania. Żadne z głosowań nie przyniosło rozstrzygnięcia. W głosowaniu dotyczącym przyznania oddano jeden głos za i cztery przeciw, a w głosowaniu negatywnym – przeciw oddano trzy głosy, jeden głos za i jeden wstrzymujący się.

Wynika z tego, że w KRRiT jest osoba, która jest jednocześnie przeciwna wydaniu koncesji, jak i de facto przeciw odmowie jej wydania. Jest to moment, w którym koniecznym jest zastanowienie się, czy po pierwsze u takiej osoby nastąpiło rozdwojenie jaźni (mające oczywisty skutek prawny w postaci braku decyzji odmownej KRRiT) oraz po drugie czy w świetle kamer nie doszło aby do popełnienia przestępstwa opisanego w artykule 231 § 1 kodeksu karnego (bo to, że członkowie KRRiT dopuścili się już deliktu konstytucyjnego, jest oczywiste). Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusz publiczny, który nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego (w tym przypadku wchodzą w grę oba te interesy), podlega karze pozbawienia wolności do lat trzech.

Czytaj też:

Bodnar: "Lex TVN" to realne zagrożenie dla ekonomicznego bezpieczeństwa państwa

Częścią naszej debaty publicznej stało się obecnie zagadnienie zaniechania KRRiT w związku z wnioskiem o przedłużenie koncesji dla TVN 24. Zaniechanie to, najdelikatniej mówiąc, nie mieści się w uniwersalnie rozumianym poczuciu sprawiedliwości i zdecydowanie wykracza poza ramy porządku prawnego. Jest tym samym bezprawne – nielegalne. Już Platon upatrywał bezprawia w sytuacji, „gdy prawa są złe, albo gdy się ich nie słucha" – a członkowie KRRiT bardzo nieudolnie i bardzo długo, bo od 17 miesięcy (sic!), udają, że w Polsce nie istnieje ustawodawstwo nakazujące im wydać decyzję dotyczącą koncesji dla TVN 24. Sytuacja ta pokazuje nadto coś znacznie ogólniejszego, a mianowicie konieczność sformułowania postulatów wobec standardów i zasad działania organów państwa, zwłaszcza tych konstytucyjnych.

Pas de politique

Sprawa koncesji dla TVN 24, jako dotycząca niesłychanie istotnego aspektu życia społecznego, jakim są niezależne media, zakładająca konieczną aktywność organu władzy publicznej, posiada istotny wymiar i charakter polityczny. Jednocześnie prezentowane obserwacje, mając charakter prawny, muszą abstrahować od uwarunkowań i sporów bieżącej polityki. To, co nas interesuje, to mechanizm – standard prawny, jaki nasze państwo powinno zapewnić zarówno obywatelom, jak i przedsiębiorcom w kontaktach ze swoimi organami.

Jako punkt wyjścia powinniśmy potraktować koncepcję państwa prawa, którą wprowadzono wyraźnie do polskiego, konstytucyjnego prawa ustrojowego. W jego ramach podstawowy mechanizm systemowy stanowi ochrona statusu wolnego podmiotu prawa przed samowolą władzy, która znajduje również swój wyraz w ochronie praw słusznie nabytych. Podmiot taki (np. TVN i jego właściciel) może w granicach prawa realizować swoją wolę, zaś państwo prawem tym może wyznaczać owej wolności granice i formy. Przestrzegania ich pilnować powinna KRRiT. Całość wzajemnych interakcji musi mieścić się w ramach relacji lojalnościowej, której zagwarantowanie obciąża państwo jako podmiot dysponujący wiedzą i władzą. To wizja lojalności legła u podstaw polskiej konstytucji uznającej, iż w ustroju republikańskim podstawową wartością chronioną jest wolność jednostki w relacji do nadmiernego niekiedy entuzjazmu porządkujących rzeczywistość władz publicznych.

Czego wymagać od władzy publicznej?

Prawo publiczne określające zakres i formy działania władz jako instrument porządkowania rzeczywistości podlega rozlicznym wymogom ustrojowym zawartym głównie w Konstytucji RP. Konstytucja w opozycji do niepraworządnego PRL-u ustanowiła standardy zasad traktowania i poszanowania wolności jednostek. Stanowi zatem gwarancję zaufania, kontroli i możliwości prezentacji i dochodzenia własnych racji przed systemem organów władzy publicznej oraz sądami.

To, czego wymagać należy od prawa publicznego, to zagwarantowanie przewidywalności działania organów władzy publicznej i poskramianie zapędów sprawujących władzę do samowoli. O ile w analizowanym przypadku prawo publiczne jest jednoznaczne, o tyle KRRiT łamie adresowane do niej normy prawne, przekraczając ustanowione w naszym państwie zasady i granice jej działania.

Wracając do wspomnianej koncepcji lojalności pomiędzy władzą a podmiotem prawa, trzeba zdecydowanie podkreślić, że nie ma lojalności zarówno w zaniechaniu KRRiT, jak i w obawie jej członków przed odpowiedzialnością.

Były przecież zaniechania

Przejdźmy zatem do oceny prawnej zachowania KRRiT. Konstrukcja koncesji zakłada, iż jest to decyzja o wysokim stopniu ocenności. Określana bywa właśnie ze względu na otwartość przesłanek, na podstawie których jest udzielana jako decyzja o wysokim stopniu uznaniowości lub wprost jako decyzja uznaniowa, ale tylko w przypadku pierwotnego udzielania koncesji. W przypadku udzielania jej na kolejne okresy, przy braku kwestionowania legalności zachowania koncesjonariusza, charakter uznaniowy ulega ograniczeniu, zbliżając się do konstrukcji zezwolenia, co oznacza daleko idące ograniczenie swobody decyzyjnej KRRiT. Oznacza to, iż po uzyskaniu pierwotnej koncesji dla TVN 24 jego legalne działanie oraz spełnienie przesłanek prawnych warunkujących przedłużenie koncesji rodzi po stronie wnioskodawcy prawo podmiotowe do jej uzyskania. Innymi słowy TVN przysługuje roszczenie o wydanie decyzji KRRiT o prawie kontynuowania działalności.

Tymczasem KRRiT od 17 miesięcy milczy jak zaklęta. TVN, składając wniosek dotyczący wydania koncesji na kolejny okres, tj. oczekując konkretnego zachowania państwa, powinien mieć pewność, iż w przepisanych prawem terminach rozstrzygnięcie zapadnie (to jest w terminie dwóch miesięcy, gdyby przyjąć, że sprawa jest szczególnie skomplikowana, lub choćby w perspektywie rocznej, jeżeli nawet przyjąć, że taki termin wynika z ustawy o radiofonii i telewizji – ale wówczas wliczając czas na kontrolę sądową). W tym miejscu objawia się zatem powód, dla którego zachowanie (a dokładniej zaniechanie i wynikająca z niego bezczynność) KRRiT jako konstytucyjnego organu władzy publicznej odbiera się jako zachowanie sprzeczne z prawem, nielegalne, sprzeczne z fundamentalnymi zasadami porządku prawnego.

Źródła bezprawności zachowania KRRiT związane są z oczywistym i rażącym brakiem lojalności w relacji publicznoprawnej i czynią niemożliwym zaufanie w najważniejszym jej wymiarze, tj. nie tyle nawet co do konkretnej treści decyzji, ile co do faktu podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia (choć dzisiaj na odmowę przyznania koncesji jest już za późno). Rozstrzygnięcie negatywne (ale nie na ostatnią chwilę!) w przypadku uznania przez TVN za niezgodne z zasadami prawa czy własnym interesem mogłoby podlegać kwestionowaniu i zaskarżaniu. Jednakże brak działania KRRiT w sytuacji, w której jest ona do niego obowiązana, ma charakter destrukcyjny, tak dla realizacji praw i dochodzenia interesów przez TVN (interes prywatny), jak i w odniesieniu do dobra społecznego, jakim są niezależne media i zaufanie do lojalnego działania organów państwa (interes publiczny).

Władztwo publiczne, tam, gdzie ma być stosowane, wymaga podjęcia przez podmiot kompetentny (uprawniony i obowiązany do działania) rozstrzygnięcia w uczciwym czasie i przyjęcia za nie odpowiedzialności. Obejmując władzę (funkcję, stanowisko), przyjmuje się na siebie obowiązek jej sprawowania.

O ile akceptować trzeba prawo i obowiązek KRRiT do podejmowania decyzji: w zakresie rozstrzygnięcia pozytywnego bądź w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek negatywnych, odmowy (przy czym w analizowanej sprawie ostatnia sytuacja nie ma miejsca), o tyle nieakceptowalny jest brak rozstrzygnięcia w ogóle. Brak decyzji oznacza brak kwalifikacji merytorycznych i moralnych osób, którym powierzono pełnienie istotnej funkcji w organie władzy publicznej. W szczególny sposób dotyczy to KRRiT jako organu, którego samodzielność gwarantowana jest konstytucyjnie. Brak decyzji organu powołanego do jej wydania w najwyższym możliwym stopniu narusza podstawy ustrojowe państwa prawa.

Konsekwencje dezynwoltury

Nie stanowi usprawiedliwienia dla poszczególnych członków KRRiT ich prawdopodobna obawa przed poniesieniem odpowiedzialności prawnej, wywołująca ucieczkę w brak decyzji. Jest wprost przeciwnie, bo brak decyzji nie chroni przed odpowiedzialnością. Zapomina się zresztą o czymś bardziej ogólnym – infamii ilustrowanej słowami Arystotelesa: „Szanuj swoich obywateli, inaczej będą tobą gardzić".

Poza tym i nade wszystko nielegalne zachowanie członków KRRiT otwiera dyskusję na dwóch polach. Pierwszym może być odpowiedzialność konstytucyjna przed Trybunałem Stanu za naruszenie (co najmniej nieumyślne) przepisów ustawy w związku zajmowanym stanowiskiem. Sprawa jest o tyle poważna, że wydaje się już w pełni aktualna, a to z uwagi na już dokonany przez członków KRRiT delikt konstytucyjny polegający na naruszeniu przepisów, co najmniej ustawy o radiofonii i telewizji i kodeksu postępowania administracyjnego. Drugim jest odpowiedzialność karna członków KRRiT za (umyślne) przestępstwo niedopełnienia obowiązków (art. 231 §1 kk), która zarysowuje się w związku z trwającym 17 miesięcy zaniechaniem rozpoznania wniosku TVN będącym działaniem na szkodę interesu prywatnego i publicznego.

Ucieczka w przepaść

Zagadką (nie wiadomo, czy wnikającą z niekompetencji, czy obawy przed odpowiedzialnością przewodniczącego KRRiT) jest „oczekiwanie" na nowelizację ustawy o radiofonii i telewizji, która wg. idiosynkratycznej logiki ma pozwolić na odmowę udzielenia na kolejny okres koncesji dla TVN 24. Pomijamy w tym momencie zagadnienia międzyczasowe – projekt ustawy anty-TVN pojawił się kilkanaście dni temu, a KRRiT milczy ponad 500 dni. Kwestionowanie w imieniu organu władzy publicznej obowiązanego do stosowania prawa aktualnych rozwiązań normatywnych, do realizacji których jest powołany, czy dopowiadanie nieistniejących treści rozwiązań prawnych to zjawiska świadczące o degeneracji prawnej.

Trudno jednocześnie spokojnie obserwować nielojalności KRRiT wobec TVN związane z oczekiwaniem na nowelizację, która zresztą przy lojalnych rozwiązaniach międzyczasowych nie może być zastosowana w danej, wcześniej zainicjowanej sprawie. Przejawianie przy tym zdolności profetycznych w zakresie prawa, które powinno być, czy niewątpliwie już będzie, jakkolwiek budzić może szacunek dla talentów P.T. Wernyhory z KRRiT, to jest nie do przyjęcia w poważnie traktującym się państwie.

Bezprecedensowe zachowanie

Nielegalne zachowanie KRRiT jest bezprecedensowe, jak chodzi o działanie organów władzy publicznej. Musi zatem istnieć rozwiązanie prawne chroniące interes publiczny i prywatny, nawet jeżeli osadzone tylko w interpretacji. Jest nim trwanie koncesji (precyzyjniej – jej automatyczne przedłużenie) z powodu milczenia, zaniechania i bezczynności KRRiT w sytuacji przysługującego TVN prawa podmiotowego.

Non numeranda sed ponderanda sunt argumenta, a w sprawie koncesji dla TVN 24 są one bardzo istotne.

Przede wszystkim rozwiązanie takie pozwala zachować integralność systemu prawnego, ratując dobra prawnie chronione, pomimo oczywistej bezprawności, niemoralności i nielojalności zachowania KRRiT. Nie może być przecież tak, że bezprawność organu państwa zniszczy dobra chronione przez system prawny stworzony przez to samo państwo.

Ponadto, to jedyna konstrukcja, która pozwala ochronić zarówno interes wnioskodawcy, jak i interes publiczny w sytuacji, w której TVN nie ma już możliwości wskutek nadchodzącego terminu wygaśnięcia koncesji, realizacji prawa do sądowej kontroli rozstrzygnięcia KRRiT. Istnieje bowiem jedynie pozorna luka wywołana nielegalną bezczynnością organu konstytucyjnego. Proponowane rozwiązanie jest jedyną możliwą prokonstytucyjną i prosystemową wykładnią przepisów prawa. Ustawodawca ukształtował je tak, że udzielił gwarancji koncesjonariuszowi, że jeśli złoży on wniosek o przedłużenie koncesji co najmniej na rok przed jej wygaśnięciem, to jego sprawa będzie w tym terminie rozstrzygnięta, uwzględniając kontrolę instancyjną.

Co więcej, niemożliwym jest uznanie, że system prawny funkcjonuje prawidłowo jako całość w sytuacji zgody na naruszenie interesu prywatnego i publicznego przez bezprawne działanie funkcjonariuszy publicznych, poprzestając jedynie na ewentualnym ponoszeniu przez nich odpowiedzialności prawnej. Taki system byłby in extenso nie tyle niedoskonały, co całkowicie wadliwy. Prawo nie może żadną miarą ustąpić bezprawiu.

prof. SGH dr hab. Tomasz Siemiątkowski – kierownik Katedry Prawa Gospodarczego SGH,

dr Łukasz Boberek – Katedra Prawa Gospodarczego SGH,

dr Jarosław Wierzbicki – Katedra Prawa Administracyjnego i Finansowego Przedsiębiorstw SGH