Zmiany ?w ustawie o grach hazardowych są zbyt ogólnikowe

Na fali doniesień o tysiącach osób, przeciwko którym prowadzone są postępowania karne z powodu skorzystania z oferty nielicencjonowanych gier hazardowych online, warto przyjrzeć się uważniej nowemu projektowi zmian do ustawy o grach hazardowych (projekt z 17 października br).

Projekt od kilku miesięcy był przygotowywany przez Ministerstwo Finansów, a 21 października 2014 r. uzyskał formalne zatwierdzenie Rady Ministrów i został skierowany do Sejmu oraz Komisji Europejskiej, zgodnie z wymogiem notyfikacji, na dalszy etap procesu legislacyjnego.

W zamierzeniu autorów projektu o koncesję lub zezwolenie na prowadzenie gier hazardowych w Polsce będą mogli ubiegać się bezpośrednio zagraniczni przedsiębiorcy z UE lub EFTA (stron umowy z EOG), jeśli tylko utworzą w tym celu oddział w Polsce.

Niewątpliwie nowe podejście jest pochodną postępowania Komisji wszczętego przeciwko Polsce w trybie art. 258 traktatu o funkcjonowaniu UE. Pytanie tylko, czy jest to inicjatywa prowadząca do rzeczywistej zmiany jakościowej. Otwierająca polski rynek usług hazardowych dla operatorów licencjonowanych w innych krajach UE.

Obawiam się, że choć kierunek zmian należy ocenić pozytywnie, to nowe przepisy są nazbyt ogólnikowe, niejednoznaczne  (a więc pozostawiające niepewność interpretacyjną i ryzyko uznaniowych rozstrzygnięć regulatora), a polskie rozwiązania regulacyjne zbyt rygorystyczne (a więc niekonkurencyjne), aby stanowić impuls do rzeczywistej zmiany. Powodów tak pesymistycznej oceny jest co najmniej kilka.

Po pierwsze: gąszcz restrykcji korporacyjnych

Już sam fakt, że projekt warunkuje możliwość ubiegania się o koncesję lub zezwolenie na prowadzenie gier hazardowych od założenia w Polsce oddziału, budzi zasadnicze wątpliwości co do zgodności z zasadą swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług.

O ile co do zasady można by powiedzieć w ślad za orzecznictwem TS UE, że państwa członkowskie UE, kierując się ważnymi względami interesu ogólnego (ochrony porządku publicznego, moralności lub konsumentów), mogą wprowadzać ograniczenia w regulacji branży hazardowej, to ograniczenia te muszą być niedyskryminacyjne i proporcjonalne do celu, któremu mają służyć.

Nakaz uzyskania lokalnej licencji na oferowanie gier hazardowych jest uznawany przez Trybunał za dopuszczalne ograniczenie swobody świadczenia usług w UE, wymóg założenia oddziału czy spełnienia określonych kryteriów korporacyjnych już nie. Co więcej, wprowadzenie obowiązku utworzenia polskiego oddziału wymagałoby szczegółowego uzasadnienia i pozytywnego przejścia tzw. testu proporcjonalności.

Tymczasem polski ustawodawca nie oferuje żadnego konkretnego wyjaśnienia poza lakonicznym stwierdzeniem, że chce on kontrolować działalność zagranicznych operatorów w Polsce. Co więcej, analizując projekt nowych rozwiązań, nie sposób nie odnieść wrażenia, że planowany poziom kontroli znacznie wykracza poza dążenie do ochrony konsumentów,  ale obejmuje elementy ładu korporacyjnego takich podmiotów.

Przykładowo, specyfiką polskiego prawa hazardowego jest konieczność uzyskiwania zgody ministra finansów na każdą zmianę w strukturze właścicielskiej  operatora, jego zarządu lub rady nadzorczej. Uchwalenie projektu w obecnym kształcie prowadzić więc będzie do sytuacji, w której spółka z siedzibą dajmy na to w Wielkiej Brytanii, otrzymując koncesję lub zezwolenie na działalność w Polsce (za pośrednictwem polskiego oddziału), zobowiązana będzie każdorazowo uzyskać zgodę ministra finansów na zbycie akcji lub udziałów czy zmianę w składzie zarządu lub rady nadzorczej. Pomijając oczywistą niekonkurencyjność takiego rozwiązania, powstaje pytanie, dlaczego operatorzy zagraniczni mieliby chcieć w niepewności oczekiwać na rozstrzygnięcie ministra finansów i dopiero z jego decyzji dowiadywać się, czy nakaz odpowiedniego stosowania mechanizmów kontroli korporacyjnej przewidzianych w ustawie o grach hazardowych do spółek zagranicznych ma zastosowanie wprost, w części (jakiej?) czy może nie ma zastosowania w ogóle.

Po drugie: ograniczona oferta online i zakaz reklamy

Większość zagranicznych operatorów gier hazardowych (dodajmy, działających legalnie w innych krajach UE) oferuje online nie tylko zakłady wzajemne. Najczęściej w innych zakładkach, na tej samej stronie WWW, znajduje się oferta innych gier.