Kodeks urbanistyczno-budowlany do poprawki

Jedną z największych bolączek rynku nieruchomości w Polsce jest ryzyko stwierdzenia nieważności kluczowych dla inwestycji decyzji nawet po wielu latach (gdy obiekt jest już wybudowany i użytkowany). Ryzyko to jest nie tylko istotne dla inwestorów, ale także dla wszystkich późniejszych nabywców i użytkowników, którzy mogą ponosić negatywne konsekwencje uchylenia, np. pozwolenia na użytkowanie. Unieważnienie jednej decyzji może ponadto uruchomić tzw. efekt domina i skutkować uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności kolejnych decyzji.

Ryzyka te są często niezrozumiałe dla inwestorów i nabywców zabudowanych nieruchomości. Osobom niezaznajomionym z przepisami trudno jest zrozumieć, że można stwierdzić nieważność decyzji po kilkudziesięciu latach, nawet jeśli budynek jest od dawna użytkowany. W skali Europy jest to ewenement, gdyż za granicą – co do zasady – decyzja ostateczna nie może być po wielu latach podważana.

Z tego względu postulowano wprowadzenie ograniczeń czasowych dla podważania ostatecznych decyzji w celu zapewnienia większej stabilności i pewności obrotu. W niedawno opublikowanym projekcie kodeksu urbanistyczno-budowlanego podjęto próbę wyjścia naprzeciw tym problemom.

Limit czasowy: tylko pięć lat

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. orzekł, że sprzeczna z Konstytucją RP jest nieograniczona w czasie możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Autorzy kodeksu urbanistyczno-budowlanego wprowadzili więc mechanizmy mające na celu ograniczenia czasowego ryzyka nieważności. Zgodnie z projektem kodeksu nie będzie można stwierdzić nieważności zgody inwestycyjnej (odpowiadającej co do zasady konstrukcji aktualnego pozwolenia na budowę), jeżeli na jej podstawie została już zrealizowana inwestycja oraz został spełniony jeden z dwóch warunków. Po pierwsze, od uzyskania zgody na użytkowanie inwestycji upłynęło pięć lat (w przypadku, gdy taka zgoda nie była wymagana – od dnia rozpoczęcia użytkowania), albo – po drugie – niezależnie od tego, czy termin upłynął, zgoda inwestycyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Trudności w praktyce może rodzić ustalenie upływu tego pięcioletniego terminu w przypadku, gdy nie jest wydawana zgoda na użytkowanie lub gdy zgoda na użytkowanie została udzielona w postaci tzw. milczącej zgody (np. w odniesieniu do domków jednorodzinnych).

W sytuacji braku jakiejkolwiek zgody początkiem biegu pięcioletniego terminu byłby moment rozpoczęcia „faktycznego" użytkowania.

W przypadku jednak tzw. milczącej zgody (odpowiednika obecnego braku sprzeciwu), ze względu na podwójne odesłania powstaje pytanie, czy termin pięciu lat należy liczyć od momentu upływu terminu do wydania takiej „milczącej zgody" (termin taki nie został wprost uregulowany, ale należałoby przyjąć 14 dni od dnia złożenia „kompletnego" wniosku), czy od dokonania obowiązkowej adnotacji w aktach sprawy o „udzieleniu" milczącej zgody, czy też od opublikowania informacji o jej udzieleniu w BIP. Kwestie te powinny zostać wyraźnie uregulowane w kodeksie urbanistyczno-budowlanym.

Kiedy zgoda inwestycyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne? Obecnie w prawie wywołanie przez decyzję „nieodwracalnych" skutków prawnych już stanowi podstawę do niestwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże orzecznictwo bardzo zawęziło rozumienie „nieodwracalnych" skutków prawnych – np. wybudowanie domu nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Każdy budynek można wszak rozebrać.

Przykładem zgody inwestycyjnej, która mogłaby wywołać nieodwracalne skutki prawne, byłaby zgoda obejmująca jednocześnie podział nieruchomości, o ile wydzielone działki będą przedmiotem obrotu cywilnoprawnego ujawnionego w księdze wieczystej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12). W tym zakresie autorzy projektu kodeksu powtarzają istniejące już rozwiązania, które w praktyce mogą być bardzo trudne do wykorzystania.

Co z innymi rozstrzygnięciami

Niestety, projekt kodeksu nie odnosi się do innych kluczowych decyzji w procesie inwestycyjnym, w tym samej zgody na użytkowanie. Tymczasem powinien chronić analogicznymi ograniczeniami każdą decyzję uzyskiwaną przez inwestora w procesie budowlanym.

Z tych względów należy postulować o rozszerzenie powyższych instrumentów ochronnych na wszystkie takie decyzje (a także niektóre istotne postanowienia). Na marginesie można dodać, że w odniesieniu do decyzji dotyczących inwestycji celu publicznego, projekt kodeksu powiela rozwiązania z ustaw szczególnych, wprowadzając bardzo rygorystyczne terminy na uruchomienie procedury stwierdzenia ich nieważności.

Na tym nie koniec problemów. Unieważnienie planu miejscowego może obecnie uruchomić tzw. efekt domina i doprowadzić do uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na jego podstawie.

Projekt kodeksu urbanistyczno-budowlanego wprowadza dość niejasny przepis.

Plan miejscowy: wyścig z czasem

Zgodnie z tym przepisem nie można stwierdzić nieważności zgody inwestycyjnej z powodu niezgodności m.in. z planem miejscowym, jeśli nieważność tego aktu stwierdzono po udzieleniu zgody inwestycyjnej.

Wspomniany przepis jest niefortunnie sformułowany, ponieważ w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego aktu planowania przestrzennego trudno jest mówić o „niezgodności" zgody inwestycyjnej z takim nieistniejącym aktem. Wydaje się, że intencją autorów mogło być wyłączenie możliwości stwierdzania nieważności zgody inwestycyjnej z powodu stwierdzenia nieważności aktu planowania przestrzennego, na podstawie którego udzielono tej zgody. To jednak wymagałoby przeredagowania przepisu.

Zgodnie z projektem kodeksu sąd administracyjny nie może stwierdzić nieważności aktu planowania przestrzennego po upływie dwóch lat od jego wejścia w życie. Kierunek zmian należy ocenić pozytywnie, ale zaproponowane rozwiązanie może uniemożliwić skuteczne skarżenie planu miejscowego. W realiach funkcjonowania sądownictwa administracyjnego wątpliwe jest, by skarżący uzyskał prawomocny wyrok w terminie dwóch lat, nawet jeżeli procedura zaskarżania planu zainicjowana zostanie przez niego niezwłocznie po ogłoszeniu planu. A to oznacza, że wspomniany mechanizm powinien zostać dopracowany.