Joanna Nowak-Kubiak: O słuszności pozwów zdecydują sądy

Z dniem 12 marca 2020 r. minister zdrowia rozporządzeniem (DzU poz. 433) ogłosił w Polsce stan zagrożenia epidemicznego, a następnie rozporządzeniem z 20 marca 2020 r. (DzU poz. 491 z późn. zm) stan epidemii.

Ogłoszenie tych stanów przyniosło skutki w postaci wydania przepisów wprowadzających ograniczenia, nie tylko licznych swobód, jak choćby przemieszczania się, ale także ograniczenia gospodarcze. Rada Ministrów wprowadziła bowiem przepisy, które ustanowiły określone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w tym zakazy obrotu i używania określonych przedmiotów czy czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (DzU poz. 697 z 19 kwietnia 2020 r.).

Czytaj także:

Firmy chcą miliardów od rządu. Szykują pozwy o odszkodowania

Anna Wojda: Przedsiębiorcy, nic na żywioł

Nie mogą działać, liczą straty

W związku z tymi przepisami znacząca część przedsiębiorców została ograniczona w wykonywaniu działalności gospodarczej (jak choćby przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż w galeriach handlowych czy też przedsiębiorcy prowadzący hotel, świadczący usługi turystyczne), w efekcie czego nie tylko nie osiągają oni przychodów, ale ponoszą stałe koszty działalności niezależne od obrotu.

Spróbujmy się odnieść więc do możliwości uzyskania przez takich przedsiębiorców odszkodowań za szkody poniesione w związku z tymi ograniczeniami.

Pierwszym źródłem poszukiwań takich możliwości jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 228 stanowi, że w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej.

Drogą prawniczej eliminacji (to jest patrząc na definicje poszczególnych stanów nadzwyczajnych) możemy dojść do wniosku, że okoliczności, w których się znajdujemy, spełniają warunki stanu klęski żywiołowej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej). Oznacza to po stronie Rady Ministrów ogłoszenie, jeśli chce wprowadzać ograniczenia funkcjonowania państwa i gospodarki, obowiązek wprowadzenia takiego stanu w Polsce (art. 232 Konstytucji RP) na okres do 30 dni. W takiej oto idealnej sytuacji każdy przedsiębiorca mógłby dochodzić od Skarbu Państwa wyrównania strat poniesionych w związku z ogłoszonym stanem nadzwyczajnym na podstawie przepisów ustawy z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.

Rada Ministrów nie ogłosiła stanu klęski żywiołowej, wprowadzając jednak ograniczenia w funkcjonowaniu gospodarki. Powstaje więc pytanie o możliwość dochodzenia odszkodowania za szkody związane z tymi ograniczeniami, wprowadzonymi przez rząd na innej podstawie niż wspomniana wcześniej ustawa.

Możliwości takie w mojej ocenie istnieją, choć wiążą się z postępowaniem sądowym, a więc z koniecznością uzbrojenia się w cierpliwość oraz koniecznością poniesienia kosztów celem prowadzenia sprawy.

Dla cierpliwych

Podstaw do dochodzenia odszkodowań powinniśmy szukać w konstytucji i kodeksie cywilnym.

Konstytucja w art. 22 stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jak pisze dr hab. nauk prawnych Piotr Tuleja (sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku) w Komentarzu do Konstytucji RP) „Wolność działalności gospodarczej jest również zasadą o charakterze przedmiotowym. [...] Innymi słowy, nawet gdy podmioty wolności działalności gospodarczej nie mają konstytucyjnych uprawnień do żądania od państwa określonych działań chroniących tę wolność, obowiązki ochrony mogą wynikać z zasady przedmiotowej. Nie mogą być wprawdzie dochodzone w trybie skargi konstytucyjnej, ale ich niewykonywanie stanowi naruszenie Konstytucji".

Przenosząc te twierdzenia na nasz przykład, ograniczenie wolności działalności gospodarczej i wprowadzenie ograniczeń jej wykonywania – nawet jeśli dotyczy to jedynie ograniczenia lub zakazu obrotu i używania określonych przedmiotów czy też ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców – powinno nastąpić w drodze ustawy. Tymczasem ograniczenia te zostały wprowadzone na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Mamy więc pierwszy punkt zaczepienia do dochodzenia odszkodowań od Skarbu Państwa – wprowadzenie ograniczenia wolności gospodarczej i swobody jej wykonywania w drodze aktu prawnego rangi niższej niż ustawa.

Kolejnym krokiem jest odwołanie się do przepisu art. 417[1] kodeksu cywilnego. Przepis ten daje podstawę do dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowań w dwóch skrajnie odmiennych od siebie sytuacjach: § 1 mówi o sytuacji, gdy szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, a § 4 dotyczy sytuacji, gdy szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego.

Dwie różne drogi, żadna nie jest łatwa

W mojej ocenie obie podstawy prawne mogą stanowić podstawę do roszczeń o odszkodowanie do Skarbu Państwa za szkody poniesione w związku z ograniczeniami ustanowionymi w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Obie drogi wiodą przez sąd. Obie drogi mogą być skuteczne, lecz obie mają pewne słabości.

Słabość pierwszej (odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez wydanie aktu normatywnego) to konieczność uzyskania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego, że wydane rozporządzenia ograniczające swobodę działalności gospodarczej były niekonstytucyjne. Wobec kondycji Trybunału zadanie to wydaje się trudne, jeśli nie niemożliwe. Choć oczywiście istnieje też światełko w tunelu w postaci stosowania przez sądy powszechne tak zwanej rozproszonej kontroli konstytucyjnej. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 konstytucji jej przepisy stosuje się bezpośrednio, tak więc sądy mogłyby, korzystając z tego przepisu, orzekać o niekonstytucyjności rozporządzeń i zasądzać odszkodowania bez uzyskiwania prejudykatu w postaci wyroku Trybunału Konstytucyjnego, choć może to przynieść skutek różnego orzecznictwa w takim samym stanie faktycznym.

Korzyść z takiego rozwiązania to możliwość dochodzenia naprawienia szkody w pełnym zakresie zarówno szkody rzeczywistej (damnum emergens), jak i spodziewanych korzyści (lucrum caessans), gdyż ustawodawca nie wprowadził tu żadnych ograniczeń.

Rozwiązanie drugie (§ 4 art. 417[1] kodeksu cywilnego i odszkodowanie za szkodę wywołaną niewydaniem aktu normatywnego) ma słabość w postaci możliwości dochodzenia odszkodowania w granicach określonych w ustawie o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Wykazanie bowiem, że nie można było skorzystać z wyrównania określonego w tej ustawie, będzie podstawą roszczenia.

Konieczne także będzie wykazanie obowiązku po stronie rządu ogłoszenia stanu klęski żywiołowej.

O zaniechaniu legislacyjnym można mówić zarówno wtedy, gdy ustawodawca nie wydał (nie stworzył) określonego aktu prawnego, lecz także wtedy, gdy stworzył regulację niepełną, fragmentaryczną. Wykazanie tego, że dla ograniczenia prawa działalności gospodarczej wymagane było wydanie aktu prawnego, który na takie ograniczenia pozwala – to jest o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej, w świetle powszechnych publikacji prawniczych nie wydaje się trudne.

Znaczącą przewagą drugiego rozwiązania nad pierwszym będzie to, że sądy orzekać będą w tej sprawie samodzielnie bez konieczności uzyskania wcześniejszego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wynika to wprost z przepisu, który stanowi, że niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody. Oznacza to możliwość uzyskania rozstrzygnięcia szybciej.

Jak napisałam wcześniej, wykorzystanie obu narzędzi, które daje nam kodeks cywilny, jest możliwe. Oczywiście każda sprawa może być inna, jednak wszystkie z nich mają szansę na wygranie.

Jako prawniczka z wieloletnim doświadczeniem w prowadzeniu spraw sądowych, ale także pracująca przez wiele lat w administracji publicznej, wiem, że organy administracji nie są przygotowane do stawania w licznych procesach o charakterze gospodarczym. Znajomość realiów gospodarczych wśród organów władzy publicznej jest nikła, a i niewielu urzędników dotykało tej materii własnym doświadczeniem. Dotyczy to w szczególności administracji rządowej.

Dobra pozycja do prowadzenia sporu

To przewaga, którą należy wykorzystać na początku. Przy dobrym przygotowaniu procesowym (dobrej konstrukcji pozwu i dobrym jego uzasadnieniu) przedsiębiorcy korzystający z możliwości dochodzenia na drodze postępowania sądowego odszkodowań od Skarbu Państwa są w dobrej pozycji. Do tego niewątpliwie przyczyniły się również słowa wicepremiera polskiego rządu o tym, że niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej wynika z tego, że rząd boi się odszkodowań. Te odszkodowania i tak będą zasądzane, a niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej spowodowało jedynie odsunięcie ich wypłaty w czasie.