Bojańczyk o diagnozach i rekomendacjach raportu Balcerowicza

Ukazał się kolejny raport think tanku prof. Leszka Balcerowicza. Jak zawsze z medialnym przytupem. Tym razem zawierający diagnozę stanu gospodarki i rekomendacje na następne lata. Od pewnego czasu stało się manierą prof. Balcerowicza, że włącza on w orbitę swych eksperckich diagnoz gospodarczych także zagadnienia prawne. W najnowszym raporcie także nie brakuje odesłań prawnych. Warto się niektórym przyjrzeć, bo są ilustracją tego, jak łatwo manipulować opinią publiczną, wykorzystując błędne czy też wyrwane z kontekstu wiadomości i formułując najbardziej nawet egzotyczne pomysły legislacyjne.

Profesor Balcerowicz wyrobił sobie markę chłodnego profesjonalisty, ekonomisty obiektywnie oceniającego rzeczywistość (nie tylko gospodarczą). Bardzo dba o swój wizerunek. W debacie publicznej zawsze stara się występować jako ekspert, nigdy jako polityk. Nieodmiennie odżegnuje się od „populizmu" i „dyletanctwa" (uprawianego przez godnych pogardy polityków), przeciwstawiając je wiedzy i strategii eksperckiej (oceny Balcerowicza). Nie może być nic dalszego od prawdy. Leszek Balcerowicz to bowiem polityk z krwi i kości (wieloletni prezes partii, poseł, wicepremier, minister wielu gabinetów), który do perfekcji opanował misterną sztukę sprzedawania opinii publicznej preferowanej przez siebie ideologii politycznej pod płaszczykiem niekwestionowanych i obiektywnych dogmatów ekonomicznych. Teraz stara się włączyć do swego ekonomicznego repertuaru dogmaty prawne. Trzeba z nimi bardzo uważać, bo osadzone są na wyrwanych z kontekstu danych, które, powierzchownie interpretowane, mają dać pożądany przez Balcerowicza rezultat.

Wielkie nieporozumienie

W swojej warstwie prawnej raport FOR naszpikowany jest elementarnymi błędami i zasadniczymi nieporozumieniami wynikającymi często z błędnej interpretacji zagadnień prawnych czy wyrwanych z kontekstu danych statystycznych.

Weźmy choćby rekomendacje dotyczące naprawy prokuratury. Błąd goni tu błąd. Zdaniem prof. Balcerowicza konieczne jest „zlikwidowanie albo ograniczenie do minimum sytuacji, w których przed sądem odwoławczym występuje prokurator, który nie prowadził lub nie nadzorował danej sprawy". Gdyby jednak prof. Balcerowicz zaglądał do prawnych stron „Rzeczpospolitej", to dowiedziałby się bez wysiłku, że największym problemem z prokuraturą w postępowaniu karnym wcale nie jest udział niezaznajomionego ze sprawą oskarżyciela publicznego w postępowaniu przed sądem odwoławczym (przede wszystkim ze względu na charakter tego postępowania i jego stosunkowo niskie przesycenie pierwiastkami dowodowymi). Rzeczywistą, zadawnioną i strukturalną patologią polskiej procedury karnej zarówno przed, jak i po reformie postępowania karnego jest zgoła co innego. To uczestniczenie w postępowaniu przed sądami pierwszej instancji prokuratorów czerpiących swą wiedzę o sprawie z pobieżnego przeglądu podręcznych akt sprawy, dokonywanego już w toku rozprawy, i często niepotrafiących zająć żadnego racjonalnego stanowiska w kwestii prowadzonych dowodów. Kosmetyczne zmiany wprowadzone do regulaminu prokuratury niczego w tym zakresie nie zmieniają, więc tutaj właśnie (a nie w postępowaniu odwoławczym) potrzebna jest zmiana normatywna.

Równie chybiony jest przedstawiony przez prof. Balcerowicza postulat specjalizacji korpusu prokuratorskiego („wprowadzenie mechanizmów pozwalających na specjalizację prokuratorów"). Świadczy on o głębokim nierozumieniu obecnej struktury i zadań prokuratury. To wcale nie brak specjalizacji prokuratorów (nie wiadomo zresztą, według jakich kryteriów miałaby być dokonywana) jest problemem. Ta grupa zawodowa jest przygotowana na tyle profesjonalnie (znakomite kompetencje prawnicze), żeby poradzić sobie z każdym typem sprawy karnej. Prawdziwym problemem jest wadliwa organizacja prokuratury, w szczególności brak wyraźnego powiązania oceny wyniku sprawy z pracą konkretnego prokuratora, z rozmyciem odpowiedzialności za rozstrzygnięcie. Ma to efekt demotywacyjny i strukturalnie osłabia skuteczność pracy prokuratorów.

Fantazje autorów

Nie do końca zresztą wiadomo, jakie jest kryterium selekcji zagadnień poddawanych w raporcie FOR ocenie eksperckiej i rekomendacjom. Raport porusza się po różnych, ściślej niepowiązanych płaszczyznach prawnych (VAT, prokuratura, dozór elektroniczny). Wydaje się, że o wyborze tych spraw decyduje zasada nieskrępowanej swobody i fantazji autorów raportu, w myśl reguły: ? im bardziej różnorodnie, tym lepiej. Ni stąd, ni zowąd pojawia się więc temat prawny (prokuratura, system sprawiedliwości karnej), by dwie strony dalej ustąpić miejsca postulatom likwidacji wczesnych emerytur dla górników.

Trudno polemizować z tak ogólnie ujętymi tezami jak ta, że „dużej liczbie aktów prawnych towarzyszy ich niska jakość". Nie da się ich zweryfikować. Które akty prawne są niskiej jakości? Jakie przepisy są sprzeczne ze sobą? Równie prawdziwe i równie mało użyteczne jako podstawa ewentualnych diagnoz gospodarczych i rekomendacji sposobów naprawy gospodarki będzie zdanie, iż „dużej liczbie aktów prawnych towarzyszy ich wysoka jakość". Niezbędne są konkrety, a z tymi (przykład sposobu „reformy" prokuratury) jest w raporcie prof. Balcerowicza tak sobie.

Z zupełnie fundamentalnych powodów nie sposób zgodzić się z argumentem o zbyt wielkiej podaży i „nadprodukcji prawa". Mechaniczne zestawienie ilości stron rocznie wydawanych aktów normatywnych jako kryterium oceny jest z gruntu wadliwe. Ta liczba nie mówi bowiem nic o tym, na co idzie ten papier, co (i jak) regulują te strony.

Epatowanie ilością stron aktów zakrawa na populistyczną demagogię. Współczesne państwo to mechanizm zdecydowanie zbyt skomplikowany, by mógł sobie pozwolić na deficyt normatywny i znacząco ograniczać ilość aktów normatywnych. Nie da się dziś zarządzać organizmem państwowym za pomocą ruchomej kancelarii królewskiej, w której paru kancelarzystów koronnych przy świetle świecy spisywało nieliczne akty monarsze. Z tego punktu widzenia inflacja aktów prawa niekoniecznie jest czymś złym, jak chciałby tego w swoim raporcie prof. Balcerowicz. Jest ona po prostu pochodną oczywistego faktu, że rozwój cywilizacyjny wymaga znacznie większej regulacji niż w czasach minionych, co prowadzi do nieuchronnej inflacji regulacji normatywnej. Nie sposób sobie wyobrazić współczesnej, uprzemysłowionej gospodarki bez bardzo silnie rozwiniętego korpusu normatywnego. To raczej deficyt regulacji jest niekorzystny.

Czołowi producenci

Dlaczego w Polsce jest więcej stron aktów prawnych niż we Francji na przykład? Mechaniczne zestawienie w raporcie produkowanych stron aktów normatywnych francuskich, czeskich, słowackich i polskich, z którego wynika, że celujemy w produkcji wolumenu normatywnego, tak naprawdę niewiele wyjaśnia. A już najmniej nadaje się do wykazania jakiejś rzekomo polskiej patologii polegającej na zbędnej nadprodukcji ustaw. Poznawczo znacznie lepszym kryterium byłoby zbadanie ilości ustaw wydanych przez parlament. A tu otrzymamy zupełnie inny obraz niż wtedy, gdy uwzględnimy nieczytelne kryterium generowanych przez legislatywę stron aktów normatywnych.

Duże znaczenie ma oczywiście także to, co się porównuje. Dlaczego Balcerowicz zestawia Francję z Polską, która przeżyła półwieczny (1939–1989) okres zastoju gospodarczego oraz społecznego i wyłączenia z życia gospodarczego Zachodu? Jeżeli porównać aktywność legislacyjną takich państw, jak Niemcy i Francja, z Polską przez pryzmat średniorocznej ilości uchwalanych ustaw (odpowiednio przy użyciu dostępnych danych statystycznych: ok. 140, 90 i 175), to rysuje się całkowicie odmienny obraz polskiej „nadprodukcji prawa". Stosunkowo mniejsza aktywność ustawodawcza prawodawcy znad Sekwany i Sprewy od aktywności prawodawcy znad Wisły zdaje się sprawą półwiecznego regresu cywilizacyjnego (w tym regresu normatywnego) Polski. Tego nie da się nadrobić w ciągu paru czy parunastu lat. To proces rozciągnięty na dekady. Tym można zapewne tłumaczyć skalę produkcji ustawowej w Polsce, większą niż w europejskich państwach wysoko rozwiniętych. Raport prof. Balcerowicza nie bierze jednak tych czynników pod uwagę, skupiając się na liczbach, które same w sobie niczego nie wyjaśniają. Przykłady szkodliwego deficytu regulacyjnego można zresztą mnożyć. Choćby brak ustawy o zapłodnieniu pozaustrojowym in vitro. To klasyczny przykład szkodliwego deficytu regulacji normatywnej prowadzącej do oczywistych patologii gospodarczych i przewagi jednej grupy zawodowej (lekarze działający w tym obszarze i bezpośrednio zainteresowani finansowo w ilości przeprowadzanych procedur medycznych inwestorzy czy właściciele klinik zapłodnienia pozaustrojowego).