Kiedy właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej działki

W 1974 r. wywłaszczono w Krakowie 13 ha w sąsiedztwie pól uprawnych pod budowę szpitala. Budowa rozpoczęła się w 1984 r. i była kontynuowana w latach 1985-1990. Stan zaawansowania inwestycji oceniano wówczas na 30-50 proc., czyli jako stan surowy otwarty. Dokończyła ją dopiero fundacja, której fundatorem był m.in. Skarb Państwa.

Czytaj także: Wywłaszczone nieruchomości: większe szanse na zwrot

Cel nie został zrealizowany

Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel, bądź jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Taka sytuacja zachodzi, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac, związanych z realizacją tego celu. Albo jeśli pomimo upływu 10 lat, cel ten nie został zrealizowany lub został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości.

Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje jednak m.in. wtedy, gdy została ona zajęta pod drogę publiczną, i w czasie orzekania o jej zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Dlatego organy administracji muszą najpierw ustalić, czy dana nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną.

Spełniona przesłanka zbędności, ale ....

Na takie właśnie ograniczenie powołał się starosta krakowski, odmawiając w 2013 r. byłej właścicielce zwrotu wywłaszczonej działki o powierzchni 2 tys. mkw., objętej lokalizacyjną dla szpitala. Starosta stwierdził, że nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia, którym była realizacja jezdni, chodnika wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika oraz z biegnącą wzdłuż chodnika instalacją gazową i kanalizacją opadową. Spełniona zatem została przesłanka zbędności, gdyż w ciągu 10 lat od wywłaszczenia, budowa szpitala nie została ukończona. Mimo to działka nie kwalifikuje się do zwrotu, gdyż - jak wynika z informacji zarządu infrastruktury i transportu - weszła w całości w pas drogowy ulicy, zaliczonej do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z 2009 r.

Wojewoda małopolski utrzymał w mocy decyzję starosty. Podkreślił, że obecnie jest to droga, wykonana z płyt betonowych, pokrytych asfaltem, z zarośniętym poboczem i ciągami infrastruktury technicznej, która w świetle ustawy o drogach publicznych, jest drogą publiczną. W wyniku skargi byłej właścicielki, wojewódzki sąd administracyjny uchylił jednak w 2014 r. obie decyzje, gdyż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Organy administracji nie zbadały, gdzie przebiega ów pas drogowy ulicy, i czy ta ulica obejmuje całą wywłaszczoną działkę.

W rezultacie wyroku WSA, starosta krakowski wydał w 2016 r. decyzję, stwierdzającą, że działka o powierzchni 2 tys. m kw, stała się zbędna na cel wywłaszczenia pod budowę szpitala, i orzekł o jej zwrocie. Ustalił także, że droga, o zwrot której ubiega się była właścicielka nieruchomości, nie posiada aktualnie statusu drogi publicznej, gdyż rok wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność załącznika do uchwały Rady Miasta, obejmującego m.in. tę ulicę. Wojewoda podzielił tę ocenę i utrzymał w mocy decyzję starosty, oddalając odwołanie Gminy Kraków.

Gmina, reprezentowana przez prezydenta Krakowa, złożyła skargę do WSA. Jej zdaniem, plan budowy szpitala musiał uwzględniać połączenie inwestycji z istniejącym układem dróg publicznych. Planowana droga nie może więc być zakwalifikowana jako droga wewnętrzna, związana wyłącznie z obsługą szpitala. Obecnie jest to droga, wykonana z płyt betonowych, pokrytych asfaltem zapewniająca łączność komunikacyjną, m.in. szpitala.

NSA: to tylko droga wewnętrzna

Kolejnym wyrokiem WSA, już z 2017 r., skarga została oddalona. W oparciu o zebrane dowody, sąd stwierdził, iż organy administracji prawidłowo uznały, że utwardzenie tymczasowej drogi dojazdowej do szpitala oraz jej późniejsze miejscowe wyasfaltowanie nie oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Była właścicielka miała więc prawo domagać się zwrotu działki. Wchodzi ona wprawdzie w całości w skład pasa drogowego ulicy, ale po stwierdzeniu nieważności załącznika do uchwały Rady Miasta z 2009 r. w sprawie zaliczenia niektórych ulic do kategorii dróg gminnych, ulica ta nie posiada statusu drogi publicznej. Wykluczało to żeby ulica, w dacie orzekania o zwrocie nieruchomości, zlokalizowana w jej obrębie.

Ostateczne rozstrzygnięcie zapadło jednak dopiero ostatnio, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Kraków. W uzasadnieniu wyroku z 25 kwietnia 2018 r. NSA stwierdził, że cel wywłaszczenia, czyli budowa szpitala, nie został zrealizowany, a w czasie orzekania o zwrocie działki, nie stanowiła ona części drogi publicznej. Takiej oceny jej charakteru nie zmienia fakt, że na działkach, przeznaczonych w decyzji wywłaszczeniowej pod jezdnię, zlokalizowano ulicę. Prawne znaczenie ma okoliczność, że w dacie orzekania o zwrocie, ulica nie stanowiła drogi publicznej, a więc wbrew twierdzeniom Gminy Kraków, stanowi drogę wewnętrzną. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o drogach publicznych, drogi, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i nie zlokalizowane w pasie drogowym, są drogami wewnętrznymi. Decyzje o zwrocie nieruchomości oraz potwierdzający je wyrok WSA były prawidłowe, i zgodne z prawem.

—Danuta Frey