Niewykorzystane szanse: zarys losów reprywatyzacji w Polsce

Historia III RP to historia nieudanych prób reprywatyzacji. Było ich kilkanaście i zawsze coś, bądź ktoś, stawało jej na przeszkodzie. Powinno to budzić zdziwienie, zważywszy, że większość polityków, niezależnie od ugrupowania, popierała konieczność takich uregulowań. Niestety, nie znalazło to odzwierciedlenia w pracach parlamentu. Podczas rozmów o problemach związanych z tą ustawą jak echo powracał brak tzw. woli politycznej. Prawdziwym powodem zaniechań jest fakt czerpania korzyści ze znacjonalizowanego majątku przez znaczną część tzw. klasy politycznej.

Jesteśmy jedynym krajem postkomunistycznym, który nie doprowadził do uregulowania stosunków własnościowych. Najbliżej tego byliśmy w roku 2001, ale uchwaloną przez Sejm ustawę zawetował prezydent Kwaśniewski, posługując się demagogicznymi argumentami, że jest ona sprzeczna z zasadami sprawiedliwości społecznej i utrudni rozwój kraju.

Od powstania III RP żadna z wiodących sił politycznych nie negowała konieczności reprywatyzacji jako jednego z najważniejszych problemów Polski. Dotyczy to również partii lewicowych i ludowych, których przedstawiciele słownie deklarowali chęć wprowadzenia odpowiednich regulacji. Faktycznie jednak wielu było to nie na rękę i czynili wszystko, aby do uchwalenia ustawy nie dopuścić. Jak dziś widzimy – skutecznie.

Partie postkomunistyczne widziały w reprywatyzacji powrót tych sił, które zostały przez nich unicestwione po II wojnie. PSL blokowało wszelkie prace, których skutkiem byłoby zagrożenie jego interesów i zmniejszenie wpływów na wsi. Szczególnie mocno występowało przeciwko zwrotom mienia w naturze.

Próby przeprowadzenia ustawy podejmowane były przez całe minione 20-lecie. Jednak szczególne ich natężenie obserwujemy za czasów premiera Jana Olszewskiego w 1992 r. i w latach 1997 – 2001 w okresie rządu AWS kierowanego przez Jerzego Buzka. Powstało wówczas kilka ważnych projektów.

Z czasem zmienił się pogląd na samą reprywatyzację, zarówno co do zakresu, jak i sposobu jej realizacji. Pierwsze projekty jako oczywiste uznawały restytucję mienia czyli jego zwrot w naturze wszędzie tam, gdzie to było możliwe. Dopiero jako formę uzupełniającą przewidywały bony skarbowe lub reprywatyzacyjne. Wychodzono wówczas z założenia, że taki sposób przeprowadzenia ustawy jest nie tylko najbardziej oczywisty, ale także nie wpłynie na budżet państwa. Nikt też nie kwestionował zasady, że reprywatyzacja powinna być pełna.

Stopniowo zaczęto odchodzić od zasady zwrotu mienia w naturze, na rzecz zadośćuczynienia czy też rekompensaty pieniężnej w wysokości arbitralnie narzuconej przez państwo. Zaczęło zwyciężać przeświadczenie o konieczności wprowadzenia ograniczeń wypłat z tytułu reprywatyzacji, początkowo do 50 proc. w 2001 r. i do 15 proc. w 2005 r. W ostatnim projekcie w ogóle nie podaje się wysokości rekompensaty, zostawiając ten problem uznaniu ustawodawcy. Nastąpiło więc przejście od modelu reprywatyzacji sui generis, czyli rekompensowania poszkodowanym osobom restytucją znacjonalizowanego mienia do modelu ex gratia, w którym państwo przyznaje osobom poszkodowanym świadczenie majątkowe o wymiarze bardziej symbolicznym, niemającym charakteru odszkodowawczego.

Dzisiaj, wobec braku jakiejkolwiek woli politycznej przeprowadzenia reprywatyzacji oraz w obliczu załamania budżetu państwa, stoimy w punkcie krytycznym. Na nas spada odpowiedzialność za wypracowanie takiej formy ustawy, która z jednej strony nie będzie obciążeniem dla budżetu, a z drugiej będzie do zaakceptowania przez główne siły polityczne, społeczeństwo i środowiska poszkodowanych.

Marcin Schirmer

Poniżej przedstawiamy wykaz zmagań – projektów ustaw reprywatyzacyjnych z krótkim omówieniem najważniejszych (nie uwzględniono tzw. ustawy zabużańskiej oraz projektów ustaw odnoszących się jedynie do gruntów warszawskich).

– projekt senacki z 17 maja 1990 r. o zwrocie mienia przejętego na własność państwa na podstawie przepisów o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym – projekt poselski z 8 czerwca 1990 r. o zwrocie mienia przejętego na własność państwa na podstawie przepisów o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym

– projekt ustawy z 4 września 1990 r. o zwrocie gruntów i rolnych gospodarstw indywidualnych, terenów leśnych oraz dworów i obiektów pałacowo-parkowych przejętych na rzecz państwa autorstwa senatora Henryka Zbigniewa Wilka z KO „Solidarność”

– projekt rządowy z 16 lipca 1991 r. ustawa o zadośćuczynieniu państwa wobec osób, które utraciły majątek na skutek przejęcia tego mienia na własność państwa (podobne projekty zgłosiły również Unia Demokratyczna, Kongres Liberalno-Demokratyczny i Polski Program Gospodarczy)

– autorski projekt ustawy z marca 1992 r. autorstwa Janusza Krzyżewskiego, ówczesnego podsekretarza stanu w Ministerstwie Przekształceń Własnościowych. Według zgodnych opinii osób znających tematykę był to najlepszy ze wszystkich projekt podejmujący sprawę reprywatyzacji w sposób kompleksowy zarówno w ujęciu podmiotowym jak i przedmiotowym. Projekt ten nie został skierowany pod obrady Sejmu

– projekt poselski z 3 kwietnia 1992 r. o reprywatyzacji lub zadośćuczynieniu za mienie przejęte przez państwo lub pozostawione na terenach niewchodzących w skład obecnego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgłoszony przez Unię Polityki Realnej. Przewidywał zwrot mienia w naturze jako najtańszy i najłatwiejszy do przeprowadzenia, a gdy restytucja jest niemożliwa wydanie bonów, za które będzie można nabywać akcje prywatyzowanych przedsiębiorstw i mienie Skarbu Państwa. Projekt UPR przepadł podczas głosowania w lipcu 1992 r.

– projekt poselski o reprywatyzacji opracowany przez Kongres Liberalno-Demokratyczny. Nie przewidywał możliwości zwrotu mienia w naturze, twierdząc bezpodstawnie, że taniej jest zaspokajać roszczenia, emitując bony skarbowe. Projekt KLD skierowany został do komisji sejmowej i ślad po nim zaginął. Prace nad projektami UPR i KLD prowadzone były równolegle

– projekt ustawy o reprywatyzacji i rekompensatach zgłoszony w październiku 1992 r. przez posła UPR Lecha Pruchno-Wróblewskiego. Był on w istocie modyfikacją wcześniej odrzuconej ustawy. Przewidywał restytucję naturalną i rekompensatę wyrażoną w bonach kapitałowych. Obejmował mienie zabużańskie. Nie znalazł uznania posłów

– rządowy projekt ustawy o rekompensatach z tytułu utraty mienia przejętego z naruszeniem prawa na podstawie przepisów wydanych w latach 1944 – 1962 z 9 maja 1995 r. Nie przewidywał zwrotu mienia w naturze, a jedynie realizację roszczeń za pomocą bonów rekompensacyjnych emitowanych przez SP. Obejmował grunty warszawskie i mienie zabużańskie. Skierowany do komisji sejmowej nigdy nie został poddany pod głosowanie. Szacowana liczba wniosków 200 tys.

– prezydencki (Lecha Wałęsy) projekt ustawy o reprywatyzacji i rekompensatach z 16 maja 1995 r.

– poselski projekt o reprywatyzacji i rekompensatach z 18 lipca 1998 r. zgłoszony przez posłów AWS. Przewidywał zwrot całego zabranego mienia, tj. 100 proc., oraz cztery formy świadczeń reprywatyzacyjnych: zwrot mienia w naturze (dotyczy mienia Skarbu Państwa i komunalnego), zwrot mienia w naturze w formie przyznania akcji (udziałów) w spółce władającej przejętym mieniem, przyznanie mienia zamiennego, przyznanie bonów reprywatyzacyjnych na okaziciela emitowanych przez SP. Można by było nimi płacić zobowiązania na rzecz ZUS i SP, nabywać obligacje i akcje przedsiębiorstw, mienie od SP i samorządu. Uprawnienia reprywatyzacyjne przysługiwałyby wyłącznie osobom fizycznym, ale wspólnikom bądź akcjonariuszom spółek prawa handlowego (o ile byli osobami fizycznymi) przyznane zostałyby uprawnienia stosownie do wysokości posiadanych udziałów. Ustawą objęci zostali także zabużanie. Szacowana wartość roszczeń – 83,1 mld zł. Żadna z form zwrotu nie ma charakteru pieniężnego, więc koszty reprywatyzacji nie obciążałyby budżetu SP. Projekt wycofany – poselski projekt o wygaśnięciu roszczeń reprywatyzacyjnych i rekompensatach za utracone mienie z 3 listopada 1998 r. zgłoszony przez posłów lewicy. Jego celem było utrącenie wszelkich prób uchwalenia uczciwej ustawy reprywatyzacyjnej. Przewidywał wydanie bonów reprywatyzacyjnych w wysokości 30 tys. zł na osobę, za które można by nabyć mienie SP. Dotyczył tylko osób fizycznych. Odrzucony przez Sejm.

– poselski wniosek o przeprowadzeniu referendum ogólnokrajowego w sprawie reprywatyzacji z 23.09.1999 r. autorstwa posłów PSL. Ludowcy od początku byli przeciwni jakimkolwiek formom zwrotu mienia pomimo formalnego poparcia przez nich różnych projektów ustaw. Reprywatyzacja postrzegana była jako naruszenie interesów PSL na wsi. Szczególne zagrożenie widzieli we wszystkich próbach zwrotu mienia w naturze. Wniosek o referendum przewidywał dwa pytania: czy jesteś za reprywatyzacją powszechną, uznając za nieważne akty prawne dotyczące nacjonalizacji, oraz czy jesteś za zwrotem przejętych majątków z naruszeniem prawa. Projekt został odrzucony przez Sejm

– tzw. ustawa Buzka o reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy oraz o rekompensatach. Jedyna ustawa, którą udało się uchwalić 7.03.2001 r., a która została zawetowana przez prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego, który stwierdził, że jest ona sprzeczna z zasadami sprawiedliwości społecznej i utrudni rozwój kraju. Warto omówić bliżej kulisy jej powstania. Reprywatyzacja była jednym z priorytetów rządu AWS. Prace nad projektem ustawy, za który odpowiadał wiceminister skarbu Krzysztof Łaszkiewicz, rozpoczęły się w 1997 r. Pomimo przygotowania gotowego tekstu był on blokowany przez ówczesnego wicepremiera Leszka Balcerowicza, który był przeciwny jakimkolwiek zwrotom. Wobec zagrożenia projektu posunięto się do fortelu. Na wniosek posła Wojciecha Włodarczyka powołany został Poselski Zespół ds. Reprywatyzacji pod przewodnictwem Bronisława Komorowskiego, który doprowadził do zgłoszenia projektu pod obrady Sejmu. Podstawowe założenia: • Zwrot w wysokości 50 proc. wartości utraconego majątku (szacowane na 30 proc. wartości) • Zwrot w naturze, tam gdzie to możliwe, poza lasami, za które przyznane zostanie renta leśna. • Przyznanie bonów reprywatyzacyjnych w pozostałych wypadkach, za które będzie można kupić nieruchomości należące do Skarbu Państwa lub gminne. • Beneficjentami mogą być tylko osoby fizyczne, które były obywatelami polskimi zarówno w chwili utraty majątku, jak i 31.12.1999 r. • Określanie wartości nieruchomości na podstawie jej stanu z dnia przejęcia przy uwzględnieniu przeciętnej ceny z dnia wejścia ustawy. Była to jedyna ustawa reprywatyzacyjna uchwalona przez Sejm. Skalę roszczeń przewidywano na 95 mld zł, co po pomniejszeniu o 50 proc. i wartość podatku spadkowego dawało 43 mld zł. Ustawa ta zaspokajała oczekiwania środowiska. Jedynym jej mankamentem był fakt, że pomijała osoby prawne, czyli spółki prawa handlowego.

– rządowy projekt ustawy z 2005 r. o rekompensatach za przejęte przez państwo nieruchomości oraz niektóre inne składniki mienia. Przewidywano wypłatę rekompensaty w wysokości 15 proc. wartości utraconego majątku w czterech ratach rocznych, z uwzględnieniem rewaloryzacji. Nie przewidziano restytucji w naturze. Ustawa dotyczyła osób fizycznych i prawnych. Dla właścicieli gruntów warszawskich miał być zgłoszony oddzielny projekt. Jednocześnie osoby, które godziły się na warunki ustawy, traciły prawo do dochodzenia swych praw przed sądem. Projekt ten odchodził od dotychczasowych koncepcji, zakładając jedynie wypłatę rekompensaty za utracone mienie. Celem było nie tyle przywrócenie praw własności, ile zadośćuczynienie byłym właścicielom za krzywdy w wysokości ustalonej arbitralnie przez rząd. Wartość roszczeń szacowano na 36 mld zł. Ustawa ugrzęzła w komisji sejmowej i nie była poddana pod głosowanie.

– rządowy projekt ustawy z 19.10.2005 r. o rekompensatach za przejęte przez państwo nieruchomości oraz niektóre inne składniki mienia. Było to powtórne zgłoszenie ustawy premiera Belki. Jedynym odstępstwem była deklarowana wola podwyższenia świadczenia do 20 proc. wartości analogicznie jak dla zabużan. Ilość wniosków szacowano na około 55 tys. Wartość tych wniosków wyliczano na 36 mld złotych. Projekt został skierowany do komisji sejmowej, nigdy nie trafił pod głosowanie Sejmu ze względu na wcześniejsze wybory parlamentarne.

– projekt ustawy z 2009 r. o świadczeniach pieniężnych przyznawanych niektórym osobom, których dotyczyły procesy nacjonalizacji przygotowany w Ministerstwie Skarbu Państwa. Powstało co najmniej osiem wersji tej ustawy o różnych tytułach i rozwiązaniach. Żaden nie wyszedł poza etap uzgodnień resortowych. Podstawowe założenia projektu były kuriozalne, nie podano bowiem wysokości przewidywanego świadczenia. Jego wartość miała być wyliczona po dwóch latach na podstawie ilości zgłoszonych wniosków i możliwości budżetu, a okres wypłat rozłożono na 15 – 20 lat. Nie przewidziano zwrotu mienia w naturze, beneficjentami zaś mogły być tylko osoby fizyczne. Ci zaś, którzy akceptowali warunki ustawy, tracili prawo do dochodzenia swych praw przed sądem. Projekt nie obejmował gruntów warszawskich. Był powszechnie krytykowany jako niekonstytucyjny, będący w zasadzie usankcjonowaniem dekretów nacjonalizacyjnych. Wartość potencjalnych roszczeń reprywatyzacyjnych oszacowano w 2008 roku na kwotę 141,44 mld, w tym 40 mld dotyczyło nieruchomości warszawskich. Projekt do dziś dnia nie ujrzał światła dziennego pomimo stanowczych deklaracji premiera Donalda Tuska zapowiadających przygotowanie ustawy do końca 2009 r.