Kiedy organ musi zawiesić postępowanie administracyjne

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) jedną z podstaw do zawieszenia postępowania przez organ jest sytuacja, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie podkreśla się, że istotnym elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem tego zagadnienia a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Czytaj także: Postępowanie administracyjne: czy stronie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania?

Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle (brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy co do jej istoty), a nie tylko determinować kierunek decyzji wydawanej przez organ – np. czy będzie korzystna czy niekorzystna dla strony (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2018 r., sygn. II OSK 1268/16, LEX nr 2475981).

W wyroku NSA z 14 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2040/13, LEX nr 1592131) stwierdzono, że nie można wykluczyć sytuacji, gdy wyłączną podstawę zależności, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., będą wyznaczać przepisy prawa procesowego. Zagadnienie wstępne musi mieć jednak charakter prawny i nie może polegać na wyjaśnieniu okoliczności faktycznych (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 18 października 2012 r., sygn. II SA/Rz 709/12, LEX nr 1241334). Za zagadnienie wstępne nie można uznać wątpliwości organu dotyczących aspektów prawnych sprawy, jeżeli ich rozstrzygnięcie nie należy do właściwości innego organu lub sądu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 13 listopada 2014 r., sygn. IV SA/Po 542/14, LEX nr 1549362).

Przykład:

Załóżmy, że organ prowadzący postępowanie ma wątpliwości prawne dotyczące danej sprawy, w związku z czym chce skonsultować się z organem zwierzchnim. W takim przypadku nie może powołać się na istnienie zagadnienia wstępnego i zawiesić postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA w Gdańsku z 17 marca 1988 r., sygn. SAB/Gd 14/87, ONSA 1988/1/41). Przyczyną zawieszenia na podstawie tego przepisu nie może być okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie może rozstrzygnąć we własnym zakresie. Podkreśla się, że na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2009 r., sygn. II GSK 771/08, LEX nr 513851).

Inny organ lub sąd

Przyjmuje się, że „inny organ" to każdy organ państwowy uprawniony – na podstawie przepisów prawa bądź opartego na prawie porozumienia – do podejmowania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, w formach przewidzianych przez prawo, przy czym nie ma podstaw do zawężania tego określenia do polskich organów administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2007 r., sygn. VI SA/Wa 744/07, LEX nr 375478). Zgodnie z wyrokiem NSA z 26 lutego 2014 r. (sygn. II GSK 951/12, LEX nr 1447225) „innym organem" jest zasadniczo rzeczywiście inny organ w strukturze administracji publicznej. W wyroku tym przyjęto, że ten sam organ, który prowadzi postępowanie główne, może być jednocześnie „innym organem", ale tylko w przypadku gdy działa także w postępowaniu prowadzonym na innych podstawach prawnych i orzeka w innej sprawie. „Innym organem" nie jest organ udzielający pomocy prawnej na podstawie art. 52 k.p.a. W wyroku WSA w Bydgoszczy z 8 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Bd 252/08, LEX nr 519771) podkreślono, że przez „sąd" z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć nie tylko sąd państwowy, ale także każdy inny sąd, którego rozstrzygnięcie, na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, ma po spełnieniu określonych warunków moc równą rozstrzygnięciu sądu państwowego. Zwraca się uwagę, że zagadnienia wstępnego nie stanowi jednak np. oczekiwanie na:

- przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy (wyrok NSA w Warszawie z 29 stycznia 1996 r., sygn. I SA 1843/94, ONSA 1996/4/ 191) czy

- wydanie rozporządzenia wykonawczego do ustawy (wyrok NSA z 8 czerwca 2005 r., sygn. II GSK 80/05, ONSAiWSA 2006/3/80).

Przykład:

Załóżmy, że w danej sprawie mają zastosowanie przepisy, których zgodność z Konstytucją została zakwestionowana, ale nie ma jeszcze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygającego to zagadnienie. W orzecznictwie podkreśla się, że organ administracji jest związany obowiązującym prawem, a sama hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego określonego przepisu nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało zagadnienie wstępne (wyrok NSA z 19 maja 2010 r., sygn. II GSK 598/09, LEX nr 596978). Zagadnienie wstępne musi mieć konkretny, a nie abstrakcyjny charakter, a takiego charakteru nie ma sprawa konstytucyjności przepisów prawa zawisła przed TK (wyrok NSA z 7 maja 2010 r., sygn. II SA/Wa 60/10, LEX nr 667330). Podnosi się jednak także, że w zakresie pojęcia „sąd" z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. można umieścić również TK, ale skorzystanie przez organ z tego przepisu każdorazowo wymaga uzasadnienia przesłanek uznania orzeczenia TK za zagadnienie wstępne w danej sprawie (wyrok NSA z 13 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1753/11, LEX nr 1356975).

Samodzielne rozstrzygnięcie zagadnienia

W art. 100 § 2 i 3 k.p.a. określono wyjątkowe sytuacje, gdy zagadnienie wstępne zostaje rozstrzygnięte samodzielnie przez organ prowadzący postępowanie główne. Podstawowym trybem jest rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez właściwy, inny organ lub sąd. Organ, który zawiesił postępowanie z uwagi na zagadnienie wstępne, powinien więc wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie (por. art. 100 § 1 k.p.a.). Organ prowadzący postępowanie załatwia sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie, tylko w sytuacjach gdy:

- zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego (art. 100 § 2 k.p.a.) bądź

- strona – mimo wezwania organu – nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony (art. 100 § 3 k.p.a.).

W orzecznictwie podkreśla się, że ten tryb rozpoznawania zagadnień wstępnych ma nadzwyczajny charakter i stosuje się go w skrajnych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów państwa (por. m.in. wyrok NSA z 15 lipca 2008 r., sygn. II OSK 867/07, LEX nr 483215).

Przykład:

Załóżmy, że w toku postępowania wyłoniło się zagadnienie wstępne podlegające rozstrzygnięciu przez sąd. Gdyby organ prowadzący postępowanie ocenił, że zawieszenie postępowania  tego powodu mogłoby spowodować: niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, poważną szkodę dla interesu społecznego bądź niepowetowaną szkodę dla strony, nie zawiesi postępowania, tylko sam rozstrzygnie zagadnienie wstępne i załatwi sprawę. W razie zagrożenie niepowetowaną szkodą dla strony organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez nią zabezpieczenia. Gdyby natomiast nie zachodziły wskazane wyżej okoliczności i organ prowadzący postępowanie zawiesił postępowanie oraz wezwał stronę do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, a strona tego nie zrobiła, to do kompetencji organu prowadzącego postępowanie główne należy odwieszenie tego postępowania i samodzielne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. W wyroku WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2014 r. (sygn. VI SA/Wa 116/14, LEX nr 1508574) przyjęto, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ następuje w decyzji załatwiającej sprawę główną. Samodzielne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez organ prowadzący postępowanie nie wyłącza późniejszego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd. Gdyby zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez sąd odmiennie od oceny przyjętej przez organ przy wydaniu decyzji, to stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.).