Mediacja: nowy sposób rozwiązywania sporów w administracji

Mediacja może być przeprowadzona w każdej ze spraw, prowadzonej przed organami administracji publicznej, jeśli charakter tej sprawy na to pozwala - art. 96a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA).

Czyta także: Kiedy urząd będzie korzystał z mediacji

Przykład

Mediacja może być w szczególności prowadzona w sprawach z zakresu prawa budowlanego, zagospodarowania przestrzennego, a także ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W orzecznictwie sądowym zauważa się, że charakter sprawy prowadzonej na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 roku o odpadach (w związku z naruszaniem przepisów tej ustawy przez posiadacza odpadów w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działaniem niezgodnie z wydanym zezwoleniem), nie dopuszcza konsensusu i przeprowadzenia mediacji, (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 22 marca 2018 roku, sygn. akt: II SA/Kr 180/18).

Mediacja odgrywa niebagatelne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy istnieje wiele stron postępowania albo organ zamierza wydać decyzję na niekorzyść strony i istnieje ryzyko złożenia przez nią odwołania. Nie ma jednak przeszkód, aby wystąpiła także na etapie postępowania odwoławczego.

Jak stanowi art. 96a § 3 KPA, celem mediacji jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym poprzez wydanie decyzji administracyjnej albo zawarcie ugody. Odgrywa istotne znaczenie też wtedy, gdy zachodzi konieczność przeanalizowania różnych aspektów, często spornych, na przykład w ramach uzyskiwania pozwolenia na budowę dla inwestycji związanych z infrastrukturą, podważanych przez daną grupę społeczną.

Wskazane rozwiązanie może być wykorzystane zarówno pomiędzy stronami postępowania, będącymi ze sobą w sporze, jak i pomiędzy stronami postępowania a organem administracji, przed którym toczy się postępowanie. W takim przypadku uczestnikiem mediacji są zarówno strony postępowania, jak i organ.

Dobrowolność

Z wnioskiem o przeprowadzenie mediacji może wystąpić organ lub strona postępowania, zakreślając przy tym zakres spornych kwestii, które miałyby stanowić przedmiot mediacji (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 25 kwietnia 2018 roku, sygn. akt: I SA/Gl 1225/17), w tym także proponując osobę mediatora.

Niezależnie jednak od tego, kto był jej inicjatorem, pozostali uczestnicy będą mogli zająć stanowisko, co do jej przeprowadzenia. Mediacja z założenia powinna być bowiem dobrowolna. Dlatego też, przed przystąpieniem do niej i wydaniem w tym celu stosownego postanowienia, organ powinien zawiadomić strony oraz organ, o którym mowa w art. 106 § 1 KPA (tj. organ współdziałający – zajmujący stanowisko w danej sprawie) o możliwości przeprowadzenia mediacji wraz z prośbą o wyrażenie zgody, a także o wybranie mediatora – w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowego zawiadomienia (art. 96b § 3 KPA).

W informacji tej powinno znaleźć się wyjaśnienie podstawowych zasad mediacji, w tym także w zakresie ponoszenia jej kosztów, aby ułatwić stronie podjęcie decyzji w oparciu o pozyskaną w taki sposób wiedzę. Brak chociażby jednej wymaganej zgody bądź nawet milczenie w tym względzie, wyklucza przeprowadzenie mediacji (art. 96c KPA). Konsensus co do tych aspektów prowadzi zaś do wydania przez organ wspomnianego postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji, które jest doręczane stronom oraz organowi współdziałającemu (art. 96d § 1 KPA).

Co istotne, brak zgody na mediację może pochodzić od samego organu. Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie sądowym, organ administracji publicznej nie ma obowiązku uczestnictwa w mediacji, zwłaszcza gdy nie dostrzega ani samego przedmiotu, który mógłby nią zostać objęty, ani szans na powodzenie tej formy załatwienia sprawy administracyjnej. Jednocześnie, w świetle dobrowolności mediacji, trudno byłoby przyznać także sądowi administracyjnemu uprawnienie do ingerencji w tę sferę działania organu, a w konsekwencji przymuszenie do jej zastosowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 lipca 2018 roku, sygn. akt: II OSK 1798/18).

Bezstronność i poufność

Mediacja odbywa się przed mediatorem, którym może być osoba fizyczna posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych i korzystająca z pełni praw publicznych, w tym wpisana na listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do jej przeprowadzenia, prowadzonego przez prezesa sądu okręgowego lub na listę prowadzoną przez organizację pozarządową lub uczelnię, o której informację przekazano prezesowi sądu okręgowego (art. 96f § 1 KPA). Mediator nie musi zatem co do zasady posiadać stosownych kwalifikacji w tym zakresie. Nie może być nim jednak pracownik organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie. W przypadku gdy organ prowadzący postępowanie jest uczestnikiem mediacji, wówczas mediatorem może być wyłącznie osoba wpisana na listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego, lub mediator wpisany na listę prowadzoną przez organizację pozarządową lub uczelnię, o której informację przekazano prezesowi sądu okręgowego (art. 96f § 2 KPA).

Mediator jest wskazywany przez uczestników, przy czym jeżeli nie dojdą oni do porozumienia, co do wyboru konkretnej osoby, przy jednoczesnym wyrażeniu zgody na mediację, to mediatora wskazuje organ administracji w postanowieniu o skierowaniu sprawy do mediacji.

Osoba piastująca tą funkcję powinna zachować bezstronność przy prowadzeniu mediacji i niezwłocznie ujawnić okoliczności, które mogłyby wzbudzić wątpliwość co do jego bezstronności, w tym odpowiednio te, o których mowa w art. 24 § 1 i 2 KPA. Zobligowana jest również do tego, aby odmówić przeprowadzenia mediacji w przypadku wątpliwości co do jego bezstronności i niezwłocznie zawiadomić o tym uczestników mediacji oraz organ administracji publicznej, jeżeli nie jest on uczestnikiem mediacji (art. 96g § 1 i 2 KPA).

Mediator powinien pomóc uczestnikom we wzajemnej komunikacji celem wypracowania wspólnego rozwiązania i polubownego zakończenia sporu (art. 96k KPA). W tym celu organ administracji publicznej niezwłocznie przekazuje mediatorowi dane kontaktowe uczestników mediacji oraz ich pełnomocników, w szczególności numery telefonów i adresy poczty elektronicznej, jeżeli je posiada (art. 96h KPA).

Zasadniczo jest on uprawniony do zapoznania się z aktami sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, chyba że którykolwiek z uczestników mediacji w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia lub doręczenia postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji nie wyrazi zgody na zapoznanie się z aktami. Zaistnienie takiej sytuacji nie stanowi jednak przeszkody formalnej do prowadzenia mediacji, bowiem dostęp do akt nie stanowi przesłanki koniecznej do skorzystania z tej instytucji.

Mediacja nie jest jawna (art. 96j § 1 KPA). Istotną rolę w procesie mediacji odgrywa zatem poufność, która gwarantuje, że prezentowane przez strony stanowiska, w tym przekazywane na jej potrzeby informacje nie zostaną wykorzystane przez pozostałych uczestników na dalszym etapie postępowania, zarówno przed organem administracji, jak i później – przed sądem administracyjnym, z wyjątkiem ustaleń zawartych w protokole z przebiegu negocjacji. Uczestnicy mediacji mogą jednak uchylić obowiązek zachowania poufności (art. 96j § 2 KPA), przy czym nie dotyczy to zwolnienia z innych tajemnic prawnie chronionych.

Przebieg mediacji

Wydanie postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji skutkuje odsunięciem w czasie wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji na okres dwóch miesięcy, a na zgody wniosek stron – o jeszcze jeden dodatkowy miesiąc (art. 96e § 1 i 2). Czas ten nie jest wliczany do czasu trwania postępowania administracyjnego (art. 35 § 5 KPA).

W wyniku mediacji może dojść między innymi do zawarcia ugody pomiędzy stronami (stosuje się do niej odpowiednio przepisy dotyczące ugody zawartej przed organem administracji). Nie jest wykluczone również zakończenie sprawy poprzez wycofanie przez stronę złożonego przez nią wniosku bądź żądania, albo też wniesionego wcześniej odwołania. W przypadku nieosiągnięcia celów mediacji, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o zakończeniu mediacji i załatwia sprawę. Nie oznacza to jednak, że była ona wówczas zbędna, gdyż fakt jej wcześniejszego przeprowadzenia może zapobiec wniesieniu środków zaskarżenia od wskazanego rozstrzygnięcia.

Niezależnie od wyniku mediacji, sporządzany jest z niej protokół, zawierający informację o czasie i miejscu przeprowadzenia mediacji, imionach i nazwiskach (nazwach) oraz adresach (siedzibach) uczestników mediacji, imieniu i nazwisku oraz adresie mediatora, dokonaniu ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy, a także podpis mediatora oraz uczestników mediacji, a jeżeli którykolwiek z uczestników mediacji nie może podpisać protokołu – wzmiankę o przyczynie braku podpisu. Jeżeli znajdą się w nim ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy, wówczas powinny być one zastosowane, przy czym organ administracji jest nimi związany w granicach obowiązującego prawa.

W związku z przeprowadzeniem mediacji mogą powstać określone koszty, które będą ponoszone przez:

- organ administracji publicznej w sprawach, w których organ będzie uczestnikiem mediacji (stanowiąc tym samym element kosztów postępowania administracyjnego);

- strony postępowania administracyjnego w sprawach, w których może być zawarta ugoda – koszty te będą obciążały strony w częściach równych, chyba że postanowią inaczej.

Koszty mediacji są pokrywane niezwłocznie po jej zakończeniu. Warto jednak zaznaczyć, iż mediator jest uprawniony do wyrażenia zgody na przeprowadzenie mediacji bez wynagrodzenia (art. 96l § 1 KPA).

Wprowadzone regulacje, dotyczące mediacji, należy ocenić pozytywnie, choć nie rozwiązują one wszystkich przeszkód, jakie napotykają strony w procedurze administracyjnej. Jej wymierne korzyści zależą jednak przede wszystkim od woli stron, a także organu administracji – uczestników mediacji, którzy poprzez wyrażenie na nią zgody, realnie dążą do rozwiązywania zaistniałego sporu.

Zdaniem eksperta

Katarzyna Marczuk-Pieńkowska, adwokat w Kancelarii Szymańczyk Roman Deresz Karpiński Adwokaci Sp. p.

Mediacja, dotychczas znana przede wszystkim z postępowania cywilnego, została doceniona również w procedurze administracyjnej, skutkując wprowadzeniem odpowiednich regulacji do ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego na mocy ustawy z 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa).

Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, celem jej zastosowania było przede wszystkim polubowne rozstrzyganie kwestii spornych, przy przyjęciu bardziej „partnerskiego" podejścia administracji do jednostki. Uznano przy tym, że inne, istniejące już rozwiązania, w tym zawarcie ugody przed organem, są niewystarczające, aby sprostać pojawiającym się, rzeczywistym potrzebom obrotu prawnego. Zauważono także, że warto skorzystać z tej instytucji wcześniej niż dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym.

Mediacja stała się zatem alternatywnym sposobem rozwiązywania sporów przed bezstronnym mediatorem w procedurze administracyjnej, umożliwiającym stronom aktywne partycypowanie w kształtowaniu stosunków prawnych. Władztwo administracyjne, zostało tym samym częściowo przekazane w ręce społeczeństwa, zwiększając jego wpływ na postępowanie, potencjalnie minimalizując również ilość późniejszych postępowań sądowoadministracyjnych.

Kiedy brak bezstronności

Brak bezstronności mediatora występuje w szczególności w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;