Kiedy wygasa koncesja górnicza

Poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin jest w Polsce działalnością regulowaną, wymagającą uzyskania koncesji zgodnie z przepisami Prawa geologicznego i górniczego (dalej pgig). W kulminacyjnym momencie zainteresowania polskimi złożami węglowodorów niekonwencjonalnych (tak zwanego gazu łupkowego) takich koncesji dla polskich i zagranicznych inwestorów wydano ponad 100.

Niesatysfakcjonujące wyniki prób szczelinowania i przeciągające się dyskusje nad nowymi rozwiązaniami legislacyjnymi zniechęciły niestety część przedsiębiorców do kontynuowania prac. Według danych Ministerstwa Środowiska wciąż obowiązują 72 koncesje na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów. Pozostałe decyzje koncesyjne wygasły lub zrzekli się ich sami koncesjonariusze. W jednym z wywiadów główny geolog kraju Sławomir Brodziński wskazał, że z końcem 2014 roku upłynął termin obowiązywania kolejnych 42 koncesji. Gdyby ich adresaci nie zdecydowali się wystąpić z wnioskami o przedłużenie okresu ich obowiązywania, oznaczałoby to, że z pierwotnej liczby wydanych pozwoleń pozostanie w mocy mniej niż trzecia ich część.

Nie tylko upływ czasu

Koncesja rodzi po stronie jej adresata nie tylko określone uprawnienia, ale również określone obowiązki. Z perspektywy prawnej istotną kwestią jest zatem moment wygaśnięcia koncesji.

Odpowiedzi na to pytanie należy szukać w przepisach pgig. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pgig koncesja wygasa między innymi z upływem czasu, na jaki została udzielona oraz w przypadku jej zrzeczenia się przez przedsiębiorcę. Fakt wygaśnięcia koncesji stwierdza w drodze decyzji administracyjnej organ koncesyjny (którym w przypadku złóż węglowodorów jest minister środowiska – art. 38 ust. 2 pgig).

Nie powinno jednak ulegać wątpliwości, że wspomniana decyzja ministra środowiska ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Brzmienie ustawy nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Konstytutywnym momentem dla wygaśnięcia koncesji jest zajście zdarzeń opisanych w pgig, a zatem bądź to upływ terminu wskazanego w samej koncesji (określonego poprzez podanie konkretnej daty lub jako okres liczony w latach czy miesiącach – wówczas dla określenia daty, w której koncesja przestaje obowiązywać, będą miały zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminów), bądź złożenie przez koncesjonariusza wobec organu koncesyjnego oświadczenia woli o zrzeczeniu się koncesji.

Zakończenie prac przez przedsiębiorcę

Nie ma zresztą żadnego powodu, aby przywołany zapis ustawowy interpretować w inny sposób. Brak koncesji nie jest bowiem przeszkodą w wykonaniu obowiązków związanych z zakończeniem prowadzonej działalności. Ustawodawca w art. 39 ust. 1 pgig wskazał wyraźnie, że cofnięcie koncesji, jej wygaśnięcie lub utrata jej mocy, bez względu na przyczynę, nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego.

To, w jaki sposób powinien zostać zlikwidowany zakład górniczy oraz w jaki sposób należy wykonać obowiązki związane z ochroną środowiska, powinno być wcześniej określone w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego. Jeżeli przepisy o planach ruchu zakładu górniczego nie znajdują zastosowania (na przykład koncesjonariusz prowadził jedynie powierzchniowe prace sejsmiczne), zakres i sposób wykonania obowiązków związanych z zakończeniem prac ustala organ koncesyjny w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji. W takiej sytuacji treść decyzji potwierdzającej wygaśnięcie koncesji podlega dodatkowo uzgodnieniu z wójtem (lub odpowiednio burmistrzem bądź prezydentem miasta). Uzgodnieniu podlega, co warto podkreślić, całość wydawanej przez ministra środowiska decyzji, a organ koncesyjny nie może dokonać rozstrzygnięcia odmiennego niż uzgodnione z lokalnym samorządem.

Nie oznacza to jednak dowolności tego, co może się znaleźć w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji (lub czego w ramach procedury uzgodnienia może się domagać organ samorządu). Wszelkie związane z prowadzoną działalnością koncesjonowaną kwestie inne niż dotyczące obowiązków w zakresie ochrony środowiska (jak odszkodowanie za zniszczone plony czy kwestie sporne dotyczące korzystania z gminnych nieruchomości lub lokalnych dróg) nie znajdą rozstrzygnięcia w decyzji organu koncesyjnego. Dla tego typu kwestii spornych właściwą jest droga sądowa.

W praktyce nie zawsze organ koncesyjny będzie wskazywał w swojej decyzji obowiązki związane z ochroną środowiska. Takiej konieczności nie będzie na przykład w sytuacji, w której przedsiębiorca w ogóle nie podjął działalności objętej koncesją. Warto również zauważyć, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie koncesji wydawana jest zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że koncesjonariuszowi przysługuje w nim status strony, a co za tym idzie wynikające z niego uprawnienia do czynnego udziału w postępowaniu.

Umowa użytkowania i jej rozwiązanie

Osobną kwestią w przypadku wygaśnięcia koncesji jest moment wygaśnięcia (rozwiązania) umowy użytkowania górniczego. W prawie polskim równolegle do reżimu administracyjnego regulującego prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin oraz wydobywania kopalin ze złóż w drodze koncesji istnieje także reżim cywilnoprawny będący konsekwencją faktu, że właścicielem złóż niektórych kopalin jest Skarb Państwa. Korzystanie ze złóż, które objęte są własnością górniczą (dawniej nazywanych kopalinami podstawowymi), reguluje umowa o ustanowieniu użytkowania górniczego zawierana pomiędzy przedsiębiorcą górniczym a Skarbem Państwa.

Ponieważ jedna z przywołanych instytucji należy do zakresu prawa administracyjnego, a druga prawa cywilnego, można spotkać poglądy, że pgig nie powinno wiązać tych instytucji. Zgodnie z aktualnym brzmieniem pgig utrata koncesji nie powoduje automatycznie wygaśnięcia użytkowania górniczego. O ile więc sama umowa użytkowania górniczego nie przewiduje wygaśnięcia w związku z utratą koncesji, konieczne jest osobne jej rozwiązanie przez strony (lub wypowiedzenie z zachowaniem przewidzianych w umowie terminów w przypadku zrzeczenia się koncesji przez przedsiębiorcę).