Mniej barier administracyjnych dla przedsiębiorców: Nowa konstytucja dla biznesu

We wtorek 16 lutego br. Rada Ministrów przyjęła „Plan na rzecz odpowiedzialnego rozwoju". W planie tym wspomniano, że potrzebne jest skuteczne prawo, nowa konstytucja dla biznesu, mniej barier administracyjnych dla przedsiębiorców, mniej zezwoleń, koncesji i pozwoleń. Trudno się z tym nie zgodzić, gdyż są to oczywiste rzeczy, o które przedsiębiorcy zabiegają od lat, od lat niestety bezskutecznie.

Dużym i chyba dotychczas jedynym przełomem w walce z biurokracją była ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, również początkowo nazywana „konstytucją przedsiębiorców".

W trakcie prac nad tą ustawą wyraźnie rysowały się dwie koncepcje: pierwsza – zgodnie z którą to obywatele i przedsiębiorcy istnieją dla dobra państwa i administracji, a państwo i administracja najlepiej wiedzą, co komu jest potrzebne, w związku z czym koncesjonują, zezwalają, rejestrują, kontrolują i decydują, i druga – oznaczająca powrót do zasady, która umożliwiła polską transformację, iż co nie jest zakazane, jest dozwolone, czyli im mniej regulacji, im mniej ingerencji państwa – tym lepiej. Przez moment wydawało się, iż wygrała ta druga koncepcja i przez jakiś czas ustawa ta była uznawana za zwycięstwo idei nad biurokracją, zwycięstwo rozsądku nad koncepcją omnipotencji państwa i jego urzędów. Ustawa ta miała być także przełomem mentalnym w myśleniu o polskiej gospodarce i polskich przedsiębiorcach. W praktyce wygrała niestety ta pierwsza koncepcja, choć kilka kluczowych, wręcz rewolucyjnych rozwiązań dla biznesu udało się wprowadzić.

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wprowadziła m.in.:

- jedno okienko do rejestracji,

- ograniczyła liczbę koncesji, zezwoleń, licencji,

- wprowadziła działalność regulowaną, opartą na oświadczeniu przedsiębiorcy,

- wprowadziła jednolite zasady kontroli u przedsiębiorców,

- wprowadziła wiążące interpretacje przepisów prawa podatkowego, które potem rozszerzono na inne obszary prawa.

Szybka i prosta rejestracja

Droga do osiągnięcia „jednego okienka online" była długa i wyboista. W 2003 r., kiedy rozpoczynano prace nad założeniami do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, aby zarejestrować indywidualną działalność gospodarczą, trzeba było odwiedzić kilka urzędów i wypełnić wiele formularzy. Nie było przepływu informacji pomiędzy urzędami zaangażowanymi w proces rejestracji. Rejestracja trwała miesiącami.

Celem ustawy było więc uproszczenie oraz skrócenie czasu trwania tego procesu poprzez wprowadzenie jednego miejsca do rejestracji, jednego prostego formularza, a także wymianę informacji pomiędzy urzędami.

„Jedno okienko" zostało wdrożone co prawda z czteroletnim opóźnieniem, bo 1 lipca 2011 r., ale za to dziś można zarejestrować firmę w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) online zaledwie w kilka minut, przy użyciu jednego formularza.

Rozwiązanie, które dziś obowiązuje, nie jest jednak rozwiązaniem rozważanym w toku prac nad projektem ustawy. Pierwotnie zakładano bowiem, iż najpierw zostanie stworzona jedna platforma informatyczna, która umożliwi rejestrację w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) albo w KRS. Docelowo zaś myślano o stworzeniu jednego rejestru przedsiębiorców, co nigdy nie nastąpiło. Dziś obowiązują dwa odrębne rejestry przedsiębiorców, na podstawie odrębnych przepisów prawa. Pytanie, czy zasadnie.

Reglamentacja

Sukcesem ustawy wydawało się być ograniczenie liczby koncesji, zezwoleń, pozwoleń, a także zamiana ww. form reglamentacji na formy mniej biurokratyczne, np. wpis do rejestru działalności gospodarczej opartego na oświadczeniu przedsiębiorców (tzw. działalność regulowana). Ustawa o swobodzie zostawiła sześć obszarów działalności gospodarczej wymagających uzyskania koncesji, 25 obszarów wymagających uzyskania zezwoleń oraz dwie licencje. W kilkudziesięciu obszarach działalności zezwolenia zamieniono na wpis do rejestru działalności regulowanej, pozostawiając niestety poza zakresem ustawy wszystkie reglamentacje związane na przykład z dopuszczeniem produktu do obrotu czy spełnieniem dodatkowych wymagań sanitarnych.

Dziś trudno rzetelnie ocenić, czy obszar reglamentowany się zwiększył czy też zmniejszył, gdyż od lat nikt nie robił badań w tym zakresie. Ostatnie publiczne dostępne badania w tym zakresie pochodzą z 2005 r. Na pewno jest to obszar do gruntownego przeglądu i analizy.

Kontrole

Przepisy o kontroli znalazły się w ustawie na wyraźne życzenie przedsiębiorców. Obowiązujące wówczas przepisy były bardzo zróżnicowane i rozrzucone po wielu ustawach. Nie zapewniały kontrolowanym przedsiębiorcom wystarczającej ochrony prawnej przed zbędnymi kontrolami, często zbiegającymi się w czasie. W ustawie zaproponowano rozwiązania, które wprowadziły jasne i ogólne zasady prowadzenia kontroli u przedsiębiorców, polegających m.in. na prowadzeniu kontroli w obecności przedsiębiorcy, zawiadamianiu o kontroli, ograniczeniu wielu kontroli w jednym czasie u jednego przedsiębiorcy, ograniczeniu czasu trwania kontroli itd.

W ustawie pozostało oczywiście wiele wyjątków od ogólnych zasad, co w praktyce miało umożliwić podejmowanie działań przez organy kontrolne w nadzwyczajnych sytuacjach, takich jak zagrożenie życia, zdrowia, bezpieczeństwa czy popełnienie przestępstwa.

Choć liczba wyjątków od ogólnych zasad kontroli na przestrzeni ostatnich lat się powiększyła, a niektóre z przepisów należy zmodyfikować (np. sprzeciw od kontroli prowadzonej niezgodnie z przepisami prawa), przepisy te należy ocenić pozytywnie, gdyż spełniły one swoją rolę, a mianowicie zdyscyplinowały, zracjonalizowały i uporządkowały kontrole. Był to jednak długi proces wymagający zmian po stronie urzędników i po stronie przedsiębiorców.

Wiążące interpretacje

Za sukces należy uznać także wprowadzenie instytucji wiążących interpretacji prawa podatkowego, które wciąż cieszą się dużym uznaniem wśród przedsiębiorców i przyczyniły się do realnego wzrostu pewności stosowania przepisów prawa podatkowego. W międzyczasie sukcesywnie pracowano nad ujednoliceniem wydawanych interpretacji w imieniu ministra finansów, w sprawach indywidualnych, co początkowo było dużym problemem dla przedsiębiorców. Problemem na dziś jest jedynie niechęć ministra finansów do wydawania interpretacji ogólnych, tak bardzo potrzebnych dziś przedsiębiorcom.

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej na przestrzeni lat zmieniła się niestety jedynie objętościowo, nie jakościowo, nie wnosząc już wielu ważnych zmian w życie przedsiębiorców. Wielu ciekawych propozycji nigdy nie wprowadzono, np. wejścia w życie przepisów ważnych dla przedsiębiorców jedynie dwa razy do roku, co ułatwiłoby im zapoznawanie się z nowymi przepisami prawa.

Polski system prawa nie pozwolił również ustawie o swobodzie działalności gospodarczej na bycie faktyczną „Konstytucją biznesu". Istotną rolę odgrywają tu bowiem tzw. klauzule derogacyjne, w szczególności lex specialis derogat legi generali (ustawa szczególna uchyla ustawę ogólną) i lex posteriori derogat legi priori (ustawa późniejsza uchyla ustawę wcześniejszą). W ten sposób w wielu przypadkach wyłączano stosowanie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Konstytucja dla biznesu jest wciąż potrzebna. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej spełniła swą rolę i dziś potrzebny jest kolejny przełom w myśleniu o gospodarce i przedsiębiorcach, nowa wizja i nowe cele. Ale żeby stworzyć faktyczną konstytucję dla przedsiębiorców, należałoby raczej rozważać formę pewnego zbioru klauzul generalnych stanowiących w praktyce wiążące wytyczne dla instytucji publicznych i przedsiębiorców. Same klauzule generalne oczywiście nie wystarczą. „Odświeżenia" wymaga wiele ustaw regulujących dziś prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce.