Jarosław Neneman: Jak tworzyć dobre prawo podatkowe

Ozmianach w prawie podatkowym czy, szerzej: prawie gospodarczym, czy jeszcze szerzej: o każdych zmianach prawa, decydują politycy. Oni od zmian w prawie, w tym prawie podatkowym, oczekują głównie poklasku – zadowolenia wyborców.

O ile decydenci polityczni nie znają się na podatkach (czy szerzej: na gospodarce), o tyle kluczowe znaczenie mają doradcy ekonomiczni, do których politycy mają zaufanie i których mogą, choć nie muszą, się słuchać. Ekonomiści koncentrują się na efektywności, patrzą nieco dalej i łatwiej im dostrzec długofalowe konsekwencje decyzji politycznych, często inne niż te oczekiwane czy deklarowane.

Rolą ekonomistów jest przekonywanie decydentów politycznych do rozwiązań zwiększających szeroko rozumianą efektywność gospodarki. Ale nie mogą oni ignorować potrzeb polityków, bo jeśli ekonomiści nie wsłuchują się w oczekiwania polityków, to politycy nie słuchają ekonomistów.

Ręczne sterowanie stratami i zyskami

W idealnym świecie to nie politycy przychodzą do ekonomistów z pytaniem: co można fajnego zrobić w podatkach, by się wyborcy ucieszyli, ale to ekonomiści przychodzą do polityków z propozycjami zmian, które odpowiadają na wyzwania zmieniającego się świata.

Te propozycje oparte są na dokładnej, popartej badaniami, diagnozie sytuacji, są przemyślane, przeliczone i dobrze wpisują się w system podatkowy. Muszą uwzględniać nie tylko efektywność ekonomiczną, ale także kwestie społeczne i polityczne – inaczej nie mają szans realizacji.

Niezbędna jest polityczna zgoda rządzących, szczególnie w najbardziej drażliwych politycznie i społecznie kwestiach. Gdy jest już polityczne „zielone światło", można się zabrać do budowy szczegółowej koncepcji. W niektórych przypadkach jest to zadanie na lata.

Regresywność opodatkowania i oskładkowania dochodów osobistych z pracy na etat, a szczególnie z działalności opodatkowanej podatkiem liniowym, była znana od lat. Od lat podejmowano też próby opracowania koncepcji zmian systemu tak, by w szczególności zmniejszyć klin podatkowy dla najmniej zarabiających, a w konsekwencji uczynić go bardziej progresywnym, oraz by zmniejszyć bodźce ekonomiczne do (często fikcyjnego) samozatrudnienia. Niejako przy okazji rozważano także radykalne uproszczenie systemu podatkowo-składkowego, co istotnie zmniejszyłoby koszty funkcjonowania i byłoby istotnym uproszczeniem dla płatników składek i podatków.

Takiej pracy podjął się zespół skupiony wokół Pawła Wojciechowskiego. W ciągu kilku lat wykonano ogromną pracę, połączono bazy ZUS i MF, przejrzano akty prawne regulujące podstawy opodatkowania i oskładkowania. Efektem tego był spójny projekt jednolitej daniny, w którym za pomocą podstawowych parametrów, takich jak: kwota wolna od podatku, koszty uzyskania przychodu, stawki podatku oraz ubezpieczeń społecznych, można było regulować kształt klina podatkowego oraz zróżnicowanie obciążeń w zależności od formy osiągania dochodu (etat, samozatrudnienie, umowy cywilnoprawne). Gdyby rządzący skorzystali z tego dorobku i na nim oparli swój projekt, to dyskusja mogłaby się skupić na konkretach.

A tak mamy enigmatyczne zapowiedzi – na razie wiemy, że biedni zyskają, a bogaci stracą, przy czym samozatrudnieni stracą bardziej, i będą dodatkowe specjalne ulgi, by ręcznie sterować stratami i zyskami podatników.

Alternatywą klasycznego podatku od dochodów ma być ryczałt od przychodów ewidencjonowanych, a więc prosta – by nie powiedzieć: prymitywna – forma, która silnie zwiększy szarą strefę, bo nie będzie się opłacało brać faktur zakupowych czy legalnie zatrudniać pracowników. Niezmiennie poza systemem podatkowym pozostaną rolnicy, których składka zdrowotna wyniesie nadal 1 zł (!) z hektara.

By dobrze przygotować reformę opodatkowania i oskładkowania dochodów z pracy najemnej i samozatrudnienia, potrzeba co najmniej dwóch–trzech lat przygotowań. Gdy ma się już w miarę spójny model, gdy przeanalizowano, jak wpłynie on na inne elementy systemu podatkowego, składkowego czy świadczeniowego, gdy uzgodniono najpoważniejsze kwestie ekonomiczne i polityczne, projekt taki może ujrzeć światło dzienne i być poddany publicznej debacie.

Warto jednak wcześniej skonsultować go z prawnikami, którzy ocenią konstytucyjne możliwości wprowadzenia go w życie. Ten etap debaty publicznej to czas debaty politycznej, ale też merytorycznej. Mogą płynąć z niego wnioski warte wykorzystania.

Im dłuższe i bardziej wnikliwe konsultacje, tym lepsze prawo

Kolejny etap to przygotowanie projektu aktu prawnego. W przypadku tak skomplikowanej materii, obejmującej nie tylko podatki, ale i składki na ubezpieczenia społeczne, to zadanie na minimum kilka miesięcy, choć być może i kilkanaście nie byłoby przesadą. Dobrze jest, by projekt ustawy zawierał też projekty niezbędnych rozporządzeń.

Projekty tych aktów prawnych powinny trafić do konsultacji społecznych. Im bardziej skomplikowana materia, tym czas na konsultacje powinien być dłuższy. W przypadku tak wielkich i głębokich zmian powinno to być co najmniej kilkanaście tygodni. Ten długi okres konsultacji z pewnością „zwróci się" w jakości prawa – jest w najlepszym interesie Ministerstwa Finansów i podatników.

Nie ma bowiem możliwości, by urzędnicy ministerialni piszący projekt ustawy byli ekspertami we wszystkich dziedzinach, w które ustawa ta będzie ingerowała.

Po zebraniu uwag, ich analizie i uwzględnieniu części z nich projekt powinien trafić do Rządowego Centrum Legislacji i warto, by pobył tam nieco dłużej – każda świeża para oczu może zauważyć błędy, których nikt wcześniej nie spostrzegł.

Po przyjęciu przez, najpierw, Komitet Stały Rady Ministrów, a potem Radę Ministrów, projekt ustawy trafia do Sejmu. Tam po pierwszym czytaniu trafia do komisji, która będzie nad nim merytorycznie, ale i politycznie pracowała. Zanim jednak komisja przystąpi do pracy, swoją żmudną pracę muszą wykonać sejmowi legislatorzy.

I znów pośpiech jest bardzo niewskazany. Jeśli projekt ustawy został dobrze przygotowany od strony merytorycznej i formalnej, to prace komisji nie powinny go istotnie zmieniać. Ten etap pracy to głównie popisy lobbystów i polityków.

Jeśli jednak pojawią się uwagi merytoryczne, zarówno materialne, jak i o charakterze legislacyjnym, to znów warto dać sobie czas na ich staranne przeanalizowanie i przygotowanie propozycji zmian legislacyjnych. To bardzo wrażliwy etap prac – bardzo łatwo popełnić błąd lub też celowo dokonać niepozornych zmian mających poważne konsekwencje merytoryczne – szczególnie gdy tempo prac jest ekspresowe.

Potem jeszcze miesiąc prac w Senacie, powrót do Sejmu, odniesienie się do propozycji Senatu. Znów: warto dać czas legislatorom, by wykonali swoją robotę, i politykom do refleksji nad zmianami zaproponowanymi w Senacie. Warto skorzystać z każdej sposobności, by znaleźć słabości czy po prostu błędy, nawet kosztem opóźnienia wejścia w życie.

Potem już tylko podpis prezydenta, publikacja i gotowe – tyle tylko, że taki proces musi trwać lata, nie tygodnie czy miesiące.

Gdyby trzymać się przedstawionego wyżej harmonogramu, to, po pierwsze, propozycje, o których usłyszeliśmy w maju, nie powinny ujrzeć światła dziennego, bowiem nie są jeszcze spójnym i przemyślanym projektem zmian, lecz jedynie luźną, bardzo dziurawą koncepcją, mającą w dużej mierze charakter manifestu politycznego. Po drugie zaś, jeśli ma to być zrobione dobrze, to nie ma żadnych szans na ich wprowadzenie w życie od 2022 r. I nie chodzi tu wcale o obronę przywilejów zamożnych, ale o przyzwoitą, spójną legislację.