Bardzo dobrze się stało, że w Senacie pojawiła się inicjatywa przygotowania regulacji ustawowych dotyczących koordynowania polskiej polityki obronnej, o czym informowali na łamach „Rzeczpospolitej” Hubert Izdebski, Kazimierz M. Ujazdowski i Jakub Czułba („Kooperacja dla bezpieczeństwa”, „Rz” 29 czerwca 2023 r.). Miałem także możliwość zapoznania się z szerszym projektem głównych założeń proponowanych regulacji. Popieram je, ale dołączam kilka uwag i dodatkowych sugestii.

Ożywić Radę Gabinetową

Przede wszystkim myślę, że być może warto byłoby poszerzyć propozycję na sprawy koordynacji kierowania bezpieczeństwem narodowym, nie tylko obronnością (obronność jest częścią szerszej kategorii). Współgrać mogłaby taka inicjatywa z pracami w BBN prowadzonymi zgodnie ze Strategią Bezpieczeństwa Narodowego z 2020 roku nad projektem ustawy o zintegrowanym zarządzaniu bezpieczeństwem narodowym.

Czytaj więcej

Publicystyka

Izdebski, Ujazdowski, Czułba: Komitet Strategii Państwowej. Kooperacja dla bezpieczeństwa

Potrzebujemy instytucji gwarantującej ciągłość kształtowania polityki państwowej w dziedzinie obr...

W senackiej propozycji słusznie zwraca się uwagę na potrzebę i możliwości systemowego wykorzystania w koordynacji spraw bezpieczeństwa, w tym obronności, ustanowionej przez konstytucję prezydenckiej Rady Bezpieczeństwa Narodowego. W tym kontekście chciałbym poddać pod rozwagę dodatkową propozycję podobnego „zagospodarowania” na potrzeby koordynacji działania prezydenta i Rady Ministrów w sprawach bezpieczeństwa narodowego, w tym obronności, jako sprawach „szczególnej wagi”, o jakich mówi konstytucja, Rady Gabinetowej, która w praktyce jest obecnie martwa. Jest to tym bardziej istotne, że o ile Rada Bezpieczeństwa Narodowego jest organem wyłącznie prezydenckim, to Rada Gabinetowa jest organem prezydencko-rządowym i najlepiej do takiej koordynacji (choć oczywiście nie decyzyjności) mogłaby się nadawać.

Jednym z bardzo ważnych i jednocześnie skomplikowanych problemów jest sprawne kierowanie obroną państwa w czasie wojny przez prezydenta we współdziałaniu z Radą Ministrów. Rada Gabinetowa mogłaby być naturalnym forum (formułą) takiego współdziałania.

Konstytucja mówi, że Rada Gabinetowa nie może mieć kompetencji Rady Ministrów, ale nie mówi nic o kompetencjach prezydenta w tym kontekście. Jednocześnie nadaje mu kompetencje wydawania w czasie stanu wojennego na wniosek Rady Ministrów rozporządzeń z mocą ustawy, jeśli Sejm nie może zebrać się na posiedzenie. Być może takie rozporządzenia („dekrety”) mógłby prezydent wydawać na posiedzeniach (wojennej) Rady Gabinetowej.

Z tym wiąże się jeszcze jeden problem. Rada Ministrów w czasie pokoju jest z reguły dość liczebnie rozbudowanym organem (co najmniej kilkunastu ministrów). Dlatego w czasie wojny też zapewne trudnym do szybkiego zebrania się i mało operatywnym w zawsze napiętych czasowo warunkach wojny. Może warto więc rozważyć koncepcję ustawowej regulacji o dokonaniu na czas wojny przez prezydenta na wniosek premiera takich zmian w składzie Rady Ministrów, aby maksymalnie ograniczyć jej liczebność do niezbędnych ministrów (każdy mógłby być odpowiedzialny za większą liczbę działów administracji rządowej). Taka Rada Ministrów wraz z prezydentem stanowiłaby w istocie wojenną Radę Gabinetową, bardziej adekwatną do warunków kierowania państwem w czasie wojny, w tym zwłaszcza kierowania obroną państwa.

Dlaczego powinien powstać Rządowy Komitet Bezpieczeństwa Narodowego

Można ponadto zastanowić się nad tym, czy taki wojenny skład Rady Ministrów nie powinien pokrywać się z podstawowym (ministerialnym) składem istniejącego już Komitetu Spraw Bezpieczeństwa Narodowego i Spraw Obronnych, Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego, Kolegium ds. Służb Specjalnych czy też postulowanego w przygotowywanych w Senacie propozycjach Komitetu Strategii Państwowej (KSP).

Co do tej właśnie instytucji, to chciałbym zauważyć, że zakres znaczeniowy terminu „Komitet Strategii Państwowej” jest dużo szerszy niż tylko domyślny w projekcie obszar spraw obronnych, a nawet szerszy niż tylko spraw bezpieczeństwa narodowego; sugerowałby, że idzie o strategię całej działalności państwa (politycznej, społecznej, gospodarczej, informacyjnej itd.), czyli tzw. wielką strategię. Dlatego myślę, że warto ponownie zastanowić się nad nazwą proponowanej instytucji.

W precyzowaniu tej koncepcji należałoby też uwzględnić, że w administracji rządowej istnieją już wspomniane wcześniej Komitet Spraw Bezpieczeństwa Narodowego i Spraw Obronnych (nawiasem mówiąc nielogiczna nazwa, bo sprawy obronne są częścią spraw bezpieczeństwa narodowego), a także Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego i Kolegium ds. Służb Specjalnych – dużo bytów na polu bezpieczeństwa! Rozumiem zatem, że przedstawiona propozycja KSP powinna jednocześnie zakładać skasowanie co najmniej obecnego Komitetu Rady Ministrów, aby nie tworzyć dublujących się kompetencyjnie bytów. Jeśli tak, to sugerowałbym, aby zamiast proponowanej nazwy „KSP” raczej skorygować obecną nazwę komitetu na np. Rządowy Komitet Bezpieczeństwa Narodowego – w razie zdecydowania się na szerszą, nie tylko obronną, formułę projektu.

Myślę, że mając na uwadze potrzebę integracji spraw zarządzania i kierowania bezpieczeństwem narodowym (obronnością, polityką bezpieczeństwa, obroną cywilną, zarządzaniem kryzysowym, bezpieczeństwem wewnętrznym, cyberbezpieczeństwem, bezpieczeństwem informacyjnym, energetycznym itd.) taki połączony Komitet mógłby też wchłonąć Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego, a także Kolegium ds. Służb Specjalnych (które mogłyby być zespołami w ramach tego Komitetu, z dodaniem jeszcze np.zespołu ds. obronnych).

Jeśliby natomiast niniejsza propozycja miała ograniczać się tylko do spraw obronnych, to przypomnijmy, że kiedyś w latach 90. funkcjonował już Komitet Spraw Obronnych Rady Ministrów (którego powołania, nawiasem mówiąc, sam byłem autorem jako ówczesny dyrektor departamentu Systemu Obronnego MON). Miał właśnie koordynować politykę obronną rządu. Myślę, że dzisiaj potrzeby koordynacji są szersze niż wtedy i dlatego powinny obejmować całą problematykę bezpieczeństwa, nie tylko sprawy obronności.

Kolejną kwestią w ramach tego problemu jest pytanie, kto powinien stać na czele takiego rządowego i ponadresortowego organu. Uważam, że powinien to być prezes Rady Ministrów, a nie któryś z ministrów. Dotychczasowa praktyka dowodzi, że koordynowanie kolegów ministrów przez jednego z nich nie sprawdza się w realnym działaniu.

Wiąże się z tym problem obsługi takiego ponadresortowego organu. Jeśliby na czele takiego organu stał premier, a powinien, to nie byłoby dobrym rozwiązaniem powierzenie obsługi któremuś z urzędów resortowych. Obsługę powinien zapewniać organ ponadresortowy – Kancelaria Prezesa Rady Ministrów lub odpowiednio wzmocnione kompetencyjnie (zwłaszcza o sprawy obronności) Rządowe Centrum Bezpieczeństwa (przekształcone w związku z tym np. w Rządowe Centrum Bezpieczeństwa Narodowego). Ten organ rządowy, RCB(N), powinien być w pewnym sensie odpowiednikiem prezydenckiego Biura Bezpieczeństwa Narodowego, ale oczywiście o dużo szerszych kompetencjach koordynacyjnych w całym zakresie kompetencji Rady Ministrów w sprawach bezpieczeństwa narodowego (w tym obronności).

Niech rząd co roku publikuje Białą Księgę Obronności

Ważną rolę w zapewnianiu ciągłości i skoordynowanego funkcjonowania władz państwa w kierowaniu sprawami bezpieczeństwa, w tym obronności, jest systematyczne przyjmowanie i konsekwentne realizowanie podstawowych dokumentów strategicznych, od Strategii Bezpieczeństwa Narodowego zaczynając. Dobrym pomysłem jest prawne zobowiązanie rządu do corocznego publikowania Białej Księgi Obronności oraz systematycznego przeprowadzania Strategicznego Przeglądu Obronnego w ramach przygotowywania projektu kolejnej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego. Z tym, że jeśli proponowany przegląd ma dotyczyć analizy obowiązującej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego, to powinien to być Strategiczny Przegląd Bezpieczeństwa Narodowego, a nie tylko Strategiczny Przegląd Obronny.

Ponadto warto zobowiązać do przeprowadzenia tego przeglądu wspólnie organy prezydenta i rządu, pod auspicjami albo Rady Bezpieczeństwa Narodowego, albo proponowanego komitetu rządowego, np. przez Biuro Bezpieczeństwa Narodowego i organ obsługujący komitet rządowy. Do rozważenia byłoby wtedy, kto miałby pełnić rolę wiodącą: instytucja prezydencka, czy rządowa? Chyba jednak rządowa.

Tandem ministra i generała

I na koniec chciałbym podkreślić znaczenie propozycji doprecyzowania roli szefa Sztabu Generalnego jako najwyższego rangą żołnierza Sił Zbrojnych RP i obligatoryjnego organu pomocniczego (doradczego) w sprawach dotyczących Sił Zbrojnych zarówno ministra obrony narodowej, jak i prezesa Rady Ministrów oraz prezydenta. To jest bardzo ważna sprawa, ponieważ należy zlikwidować panujący obecnie model woluntarystycznego (samowolnego) kierowania Siłami Zbrojnymi przez ministra obrony narodowej.