Decyzja o warunkach zabudowy: kontynuacja funkcji i działka sąsiedztwa w najnowszym orzecznictwie

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozytywna decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Brak kolizji z istniejącą zabudową

Od dawna problemy stwarza pojęcie kontynuacji funkcji. Czyli, przy wyżej wymienionej analizie trzeba sprawdzić, że sąsiednia zabudowa z punktu widzenia określonych kryteriów jest zbliżona do planowanej inwestycji. Problemem bywa określenie tego, o jakie konkretnie kryteria tutaj chodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 20 marca 2018 r. (II SA/Łd 67/18, Legalis) wskazał, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.

Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Można tu dodać, że rozstrzyganie wątpliwości na korzyść właściciela nie powinno być absolutyzowane. Kluczową wartością w planowaniu przestrzennym pozostaje bowiem ład przestrzenny. Jej wdrażanie prowadzi raczej do ograniczania niż rozszerzania nowej zabudowy.

Zasada dobrego sąsiedztwa

Wątpliwości budzi również pojęcie „działki sąsiedniej". Chodzi tu o działki, które mogą być brane pod uwagę jako punkt odniesienia w ramach wyżej wymienionej analizy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 5 kwietnia 2018 r. (II SA/Łd 951/17, Legalis) uznał, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia „działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi.

Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia „działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie przez „dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ten sam sąd w innym wyroku (z 2 marca 2018 r., II SA/Łd 19/18, Legalis) wskazał, że związana z doborem działek sąsiednich zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie „działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Za dopuszczalne w związku z powyższym należy uznać ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w ramach tzw. widełek.

Możliwa jest także sytuacja, w której parametr wprawdzie odbiega nieco od średniego parametru, jednak powiela wartości występujące już na tym terenie i nie przekracza wartości minimalnej ani maksymalnej występującej w obszarze analizowanym.

Wielkość obszaru

Praktycznym problemem okazuje się również wielkość obszaru analizowanego, czyli obszaru w którym prowadzi się analizę funkcji. W przepisach podana jest jego wielkość maksymalna (trzykrotna szerokość frontu działki), jednak nie wykluczono możliwości wyznaczania obszarów większych. Problem polega na tym, że nie wskazano dokładnie, kiedy taka możliwość w praktyce występuje. Jego rozwiązaniem zajął się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 28 lutego 2018 r. (II SA/Gd 655/17, Legalis). Uznał, że wprawdzie dopuszczalnym jest wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż wskazane minimum, jednak wówczas należy podać przyczyny, które przemawiają w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Może to być np. istnienie rozproszonej zabudowy i duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach na danym obszarze, istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki.

O zasadności podanych przez sąd kryteriów można w wielu wypadkach dyskutować. Pamiętać trzeba bowiem o tym, że celem planowania przestrzennego nie może być w sobie sama zabudowa. Celem tym jest natomiast możliwie najszersze zbliżenie przestrzeni do stanu zgodnego z ładem przestrzennym.

Weryfikacja danych

Warto również zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 marca 2018 r. (II SA/Kr 1652/17, Legalis). Sąd podkreślił, że w sytuacji zgłoszenia i ponawiania przez strony w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wątpliwości co do danych wziętych za podstawę ustalenia parametru wielkości powierzchni zabudowy, organ odwoławczy w ramach badania tych zarzutów winien uzyskać od analizatora stanowisko w kwestii tego, jakie jest źródło danych przyjętych za podstawę ustalenia średniej w ramach omawianego parametru.

W konsekwencji winna nastąpić weryfikacja danych i ocena ich poprawności. Oznacza to, że prowadzona analiza funkcji musi być poddana weryfikacji stron postępowania. ?