Zwłoka w postępowaniu przygotowawczym: czy prokuratorowi można zwrócić uwagę

Sprawa zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa złożonego przez austriackiego biznesmena Geralda Birgfellnera ze względu na medialny rozgłos ożywiła dyskusję na temat dopuszczalności i skutków przekroczenia miesięcznego terminu określonego w art. 306 § 3 kodeksu postępowania karnego (k.p.k.) i art. 307 § 1 k.p.k. na przeprowadzenie postępowania sprawdzającego – co poprzedza decyzję o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania przygotowawczego. Spór między prokuraturą a zawiadamiającym i jego pełnomocnikami sprowadza się do oceny, czy po upływie 30 dni od otrzymania zawiadomienia należy podjąć kierunkową decyzję procesową, czy też można kontynuować postępowanie sprawdzające ze względu na brak podstaw do podjęcia decyzji kierunkowej. To zagadnienie sporne, które nie doczekało się rozstrzygnięcia w doktrynie prawa i praktyce procesowej. Temperaturę sporu podnosi fakt, że wobec prowadzącej czynności sprawdzające prokurator miał zostać złożony wniosek o pociągnięcie jej do odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej.

Czytaj także: Zmiany w prokuratorskim nadzorze

Nie oceniam zasadności zarzutów ani stanowisk stron sporu. Formułowanie kategorycznych ocen bez znajomości akt sprawy jest przedwczesne. Ale sprawa stanowi okazję do refleksji nad funkcjonującą w prokuraturze praktyką dotyczącą odpowiedzialności służbowej prokuratorów, którym czyni się zarzut zaniechania w zakresie rozpoznania zawiadomienia o przestępstwie w wymaganym terminie, w tym przekroczenia terminu 30 dni. Wbrew temu, co się może wydawać, tyle często, co wybiórczo prokuratorzy odpowiadają za przekroczenie terminu z art. 306 § 3 k.p.k., zwłaszcza na podstawie art. 139 § 1 prawa o prokuraturze, który stanowi: „w razie stwierdzenia istotnego uchybienia w zakresie sprawności postępowania przygotowawczego prokurator przełożony może zwrócić prokuratorowi uwagę na piśmie i żądać usunięcia skutków tego uchybienia". W praktyce owe istotne uchybienia w zakresie sprawności prowadzenia postępowania, które przełożeni mogą zakwalifikowć jako uzasadniające udzielenie uwagi, to prowadzenie czynności albo ich zaniechanie na etapie od złożenia zawiadomienia o przestępstwie do czasu decyzji procesowej, co skutkuje przekroczeniem terminów wynikających z art. 305 § 4 k.p.k., art. 306 § 3 k.p.k., art. 307 § 1 k.p.k.

Sprawdzające to nie przygotowawcze

Przez „postępowanie sprawdzające" należy rozumieć tzw. czynności sprawdzające uregulowane w art. 307 § 1 i 2 k.p.k. W doktrynie procedury karnej panuje pogląd, że celem postępowania sprawdzającego jest nie tylko ustalenie, czy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa, o którym mowa w zawiadomieniu, ale też sprawdzenie, czy nie występują przeszkody w ściganiu. Postępowanie sprawdzające nie może zmierzać do ustalenia, czy rzeczywiście zostało popełnione przestępstwo – to bowiem jest dopiero cel dochodzenia lub śledztwa.

Odmienność celów obu tych postępowań powinna sama z siebie stanowić wystarczający argument za przyjęciem tezy, że postępowanie sprawdzające nie stanowi elementu (fazy) postępowania przygotowawczego. Stąd trafne są poglądy, że czynności sprawdzające nie stanowią integralnej części postępowania przygotowawczego, toczą się bowiem przed jego wszczęciem, a postępowanie sprawdzające poprzedza ewentualne wszczęcie śledztwa lub dochodzenie (T. Grzegorczyk, Komentarz do art. 307 k.p.k., teza 1, LEX), R. Stefański, Komentarz do art. 307 k.p.k., teza 1, LEX 2003, B. Szyprowski, „Postępowanie sprawdzające w procesie karnym", „Prokuratura i Prawo 2007", nr 7/8, s. 161).

Pomimo tych argumentów w praktyce postępowań służbowych można spotkać pogląd przeciwny, iż czynności sprawdzające stanowią część postępowania przygotowawczego. Stanowisko to jednak było wyrażane w piśmiennictwie w latach 70. Ubiegłego wieku na gruncie art. 258 k.p.k. z 1969 r. (tak: A. Gaberle, „Dochodzenie wstępne w polskim procesie karnym (podstawowe założenie i problemy)", [w:] „Postępowanie przygotowawcze", ZN UJ 1973, nr 61, s. 141).

Dziś takie zapatrywanie należy uznać za nieaktualne, bo od 1 lipca 2003 r. zgodnie z art. 326 § 1 k.p.k. ustawodawca wprost odróżnia postępowanie przygotowawcze od sprawdzającego, wskazując, że prokurator może objąć nadzorem postępowanie, o którym mowa w art. 307 k.p.k. Gdyby zatem uznać, że postępowanie przygotowawcze obejmuje zakresem czynności sprawdzające, to zróżnicowanie kompetencji prokuratora i nadzoru nad postępowaniem sprawdzającym byłoby zbędne. Zatem wykładnia pomijająca cel wprowadzenia art. 326 § 1 zd. 2 k.p.k. jest sprzeczna z zasadą racjonalnego ustawodawcy i narusza zakaz wykładni per non est.

To nie dochodzenie wstępne

Przychylam się do dominującego poglądu, że postępowanie sprawdzające nie jest formą postępowania przygotowawczego, a czynności te nie są także elementem jakiegoś „dochodzenia wstępnego" (por. J. Tylman, [w:] T. Grzegorczyk, J. Tylman, „Polskie postępowanie karne", Warszawa 2003, s. 620, P. Hofmański, E. Sadzik, K. Zgryzek, „Komentarz do artykułów 297-467". Tom II, Warszawa 2007, s. 53). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w postanowieniu Sądu Najwyższego z 11 grudnia 2008 r. (WZ 68/08, LEX), a także odzwierciedlenie w treści tzw. pragmatyk służbowych. Warto tu wskazać na § 2 pkt 1 wytycznych nr 3 komendanta głównego policji z 30 sierpnia 2017 r. w sprawie wykonywania niektórych czynności dochodzeniowo-śledczych przez policjantów, który wyraźnie podkreśla odrębność tych postępowań.

Gdy mowa jest o udzieleniu uwagi za niesprawność w prowadzeniu czynności poprzedzających wszczęcie postępowania przygotowawczego pamiętajmy, że ta instytucja jest środkiem oddziaływania służbowego i ma na celu przywrócenie sprawności postępowania przygotowawczego. „Odpis pisma zawierającego uwagę, która nie została uchylona, dołącza się do akt osobowych prokuratora" – głosi prawo o prokuraturze. Jest to zatem środek o charakterze represyjnym. Ze względu na represyjny charakter tego przepisu nie może on być interpretowany rozszerzająco. Wynikająca z art. 42 ust. 1 Konstytucji zasada zasada nullum criminem sine lege i jej pochodne to wzorzec dla całego tzw. prawa represyjnego. Wynika stąd, że zakres znamion przewinienia służbowego stanowiącego przedmiot „uwagi" nie może być interpretowany rozszerzająco. A więc na gruncie art. 139 § 1 prawa o prokuraturze nie jest możliwe udzielenie uwagi za „niesprawność" czynności poprzedzających wszczęcie postępowania przygotowawczego, w szczególności zaniechanie niezwłocznego nadania biegu zawiadomieniu o popełnieniu przestępstwa.

Za ścisłym rozumieniem zwrotu „postępowanie przygotowawcze" na gruncie art. 139 prawa o prokuraturze, zresztą w zgodzie z k.p.k., przemawiają też argumenty wynikające z oprawa o prokuraturze, które głosi: „Prokurator, stosownie do przepisów ustaw, wszczyna i prowadzi postępowanie przygotowawcze...". Do podjęcia czynności sprawdzających nie jest wymagana jakakolwiek decyzja procesowa o wszczęciu postępowania sprawdzającego.

Wreszcie za odrzuceniem poglądu o dopuszczalności udzielenia uwagi za istotne uchybienia w zakresie sprawności czynności poprzedzających wszczęcie postępowania przygotowawczego przemawia wzgląd na spójność systemu prawa. Spójrzmy na praktykę dotyczącą wykładni pojęcia „postępowanie przygotowawcze" na gruncie art. 2 ust. 1 a ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że: „Skoro postępowanie sprawdzające »wyprzedza« postępowanie przygotowawcze, to nie można wnieść skargi na jego przebieg. Skarga przysługuje bowiem dopiero od momentu wszczęcia postępowania przygotowawczego" (vide: A. Piaseczny, „Komentarz do art. 2 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki", teza 11, LEX, postanowienie Sądu Okręgowego w Tarnobrzegu z dnia 11 stycznia 2018 r. II S 3/17, LEX). Celem upomnienia służbowego z art. 139 § 1 prawa o prokuraturze jest przeciwdziałanie przewlekłości postępowania przygotowawczego, a więc zakres przedmiotowy art. 139 §1 ustawy – Prawo o prokuraturze powinien być rozumiany jak na gruncie ww. ustawy.