Na wstępie przypomnieć należy, że większość jednostek samorządu terytorialnego (JST) otrzymuje dotacje celowe na zadania zlecone w wysokości niepokrywającej wydatków związanych z ich realizacją, czego konsekwencją jest ich częściowe finansowanie ze środków własnych JST. Tę niezwykle trudną sytuację dodatkowo pogarsza stosowany przez wojewodów od 2015 roku nowy system wyliczania dotacji, którego wdrożenie doprowadziło do sytuacji, w której JST nie dość, że w dalszym ciągu muszą współfinansować realizację zadań zleconych ze środków własnych, to jeszcze część tej i tak niewystarczającej dotacji celowej na ich wykonywanie, zobowiązane są zwracać.