Ustawa o ziemi – pronarodowa i propaństwowa

Do ustawy z 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (dalej: ustawa) nie dodano preambuły, ale ma ją zawarta w niej nowelizacja ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Jest w niej odwołanie do przepisu Konstytucji RP, który stwierdza, że gospodarstwa rodzinne stanowią podstawę ustroju rolnego Rzeczypospolitej Polskiej oraz że zmiany przepisów mają na celu wzmocnienie ochrony i rozwoju gospodarstw rodzinnych, zapewnienie właściwego zagospodarowania ziemi rolnej, troskę o bezpieczeństwo żywnościowe obywateli oraz wspieranie zrównoważonego rolnictwa prowadzonego w zgodzie z wymogami ochrony środowiska i sprzyjającego rozwojowi obszarów wiejskich.

Doktryna nakazuje każdą preambułę traktować jako integralną część prawa, mającą znaczenie w procesie interpretacji treści aktu normatywnego. Uważa się, że wskazuje ona na wartości, które powinny być uwzględniane w wykładni poszczególnych przepisów normatywnych.

W zgodzie z tym poglądem należałoby widzieć ustawę jako nowe wkroczenie władzy publicznej w sferę przenoszenia własności ziemi rolniczej w Polsce. Posłowie jako przedstawiciele narodu (art. 104 konstytucji) są legitymizowani do uchwalenia prawa w tej dziedzinie. Rząd również był w pełni legitymizowany do uznania, że zaistniała potrzeba nowej regulacji, i przygotował projekt ustawy.

Miejsce ustawy wraz z towarzyszącymi jej zmianami w innych, związanych z nią merytorycznie ustawach w systemie prawa polskiego jest szczególne. Są to bowiem przepisy konkretyzujące ustrojową normę art. 23 konstytucji, w związku z jej art. 21 i 64. W obecnej sytuacji politycznej, społecznej i gospodarczej konieczne stało się przyjęcie regulacji odpowiadającej potrzebom wymienionych norm ustrojowych.

Ustawa zajmie zatem w naszym porządku prawnym miejsce w tym sensie szczególne i istotne dla państwa i obywateli, że ustali na nowo zasady przenoszenia własności ziemi rolniczej, dobra strategicznego dla naszej państwowości. Właściciel gospodarstwa rolnego reprezentuje swój interes prywatny, ale też staje się w określonych sytuacjach prawnych reprezentantem interesu ogólnego z tej racji, że własność ta stanowi kompleks praw i obowiązków różnego rodzaju (zgodnie z art. 64 konstytucji własność może być ograniczana w drodze ustawy). Koncepcję własności rolniczej jako kompleksu praw i obowiązków przedstawił w doktrynie prof. Andrzej Stelmachowski, twórca polskiej szkoły prawa rolnego.

Moja ocena przyjętych w ustawie celów i założeń jest w pełni pozytywna, bo są one nastawione na ochronę interesów polskich właścicieli gospodarstw rolnych, a jednocześnie ochronę dobra wspólnego, jakim jest Rzeczpospolita. Rzeczpospolita bowiem to również dobro wspólne w postaci ziemi, na której powstaje produkt rolny i produkt żywnościowy. Z własnością nierozłącznie związana jest zatem jej ochrona ze względu na interes produkcyjny i dochodowy właściciela. Ochrona własności uwzględnia nie tylko prawa właścicielskie, ale również kapitał i pracę rolnika oraz organizację gospodarstwa rolnego. Jest to regulacja w zakresie celów i jej znaczenia w polskim porządku prawnym pronarodowa i propaństwowa.

Wstrzymywanie sprzedaży nieruchomości

Termin „wstrzymywanie sprzedaży nieruchomości" zawarty w tytule ustawy jest podstawową konstrukcją jej art. 1. Ustawodawca wprowadził zakaz sprzedaży na pięć lat od chwili wejścia w życie ustawy. Nie sposób uregulować nowych zasad obrotu ziemią prywatną, a nie wprowadzić zmian do obrotu ziemią państwową, będącą w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, stanowiącą w chwili obecnej, obok innych funkcji, również źródło zasilania gospodarstw rodzinnych. Z czasem źródło to powinno topnieć na rzecz powiększania lub tworzenia gospodarstw rodzinnych z gruntów Zasobu. Nie jest bowiem pożądane, ze względów ekonomicznych, ale i polityczno-społecznych, istnienie dużego obszaru Zasobu niemającego odpowiedniego i stabilnego gospodarza. Zgodnie z Konstytucją RP powinno to być gospodarstwo rodzinne.

Z kolei kwestia gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest odrębnym tematem i wiele jest jeszcze w tym zakresie do uregulowania w nowy sposób. Niełatwo naprawić bardzo poważne błędy legislacyjne, które zaistniały, poczynając od 1991 r., mające wyjątkowo szkodliwe skutki dla polskiej wsi zarówno w sferze własności, jak i w odniesieniu do obywateli (powstanie obszarów biedy).

Brakuje w ustawie doprecyzowania procedury wstrzymania sprzedaży, zwłaszcza transakcji już rozpoczętych. Powinna być do niej wprowadzona delegacja dla ministra właściwego do spraw rolnictwa dotycząca rozporządzenia wykonawczego w sprawie procedury wstrzymania sprzedaży nieruchomości lub ich części.

Pozorne związki wyznaniowe

Z przywileju braku ograniczenia przy nabywaniu nieruchomości rolnej zawartego w art. 7 pkt 4 ustawy, zgodnie z dodanym do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego art. 2a ust. 3 pkt 1b, korzystać mają „osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku państwa do innych Kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania".

Poprawka o tej właśnie treści została zgłoszona w końcowej fazie procesu legislacyjnego przez posła Jana Krzysztofa Ardanowskiego. Rozumiem argument, że przepis ten umożliwi rolnikom przekazywanie ziemi Kościołowi katolickiemu w zamian za opiekę. Niemniej wyłączenie to budzi moje poważne wątpliwości.

Obowiązująca w Polsce regulacja zezwala na zakładanie nowych związków wyznaniowych w sposób liberalny. Do rejestracji Kościołów i innych związków wyznaniowych ustawa o gwarancjach wolności sumienia i wyznania z 1989 r. wymaga złożenia wniosku przez co najmniej 100 obywateli polskich posiadających pełną zdolność do czynności prawnych. Tworzy zatem stosunkowo łatwą przesłankę stanowiącą warunek rejestracji. Powstaje, moim zdaniem, poważne niebezpieczeństwo nadużyć, polegających na pozornym działaniu. Zebranie 100 osób w celu założenia związku wyznaniowego może być dość łatwe w praktyce i okazać się prawdziwą pokusą wobec możliwości nabycia nieruchomości rolnej bez ograniczeń ustawowych przez osoby niebędące rolnikami indywidualnymi. Nie można wykluczyć, a raczej należy przypuszczać, że może to nastąpić w celu spekulacyjnym. Ponadto jest wysoce prawdopodobne, że założycielami osób prawnych, o których mówi przepis, mogą być cudzoziemcy.

Należałoby zatem doprecyzować tę normę ustawy o sformułowanie: „które to osoby prawne zapewnią trwałe, co najmniej dziesięcioletnie, zagospodarowanie nabytej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem społeczno-gospodarczym".

Zgodność ustawy z Konstytucją RP

Podkreślić należy nie tylko zgodność z jej postanowieniami, ale – poprzez nowe ustawodawstwo – aktywne działanie na rzecz wykonania konstytucji i urzeczywistnienia jej postanowień. W szczególności ustawa konkretyzuje działanie na rzecz dobra wspólnego, jakim jest polska ziemia. Nie ingeruje w obrót ziemią rolniczą nadmiernie, ponieważ waży interesy: z jednej strony prywatny interes właściciela nieruchomości, z drugiej interes publiczny – państwowy, narodowy. Co więcej, uruchamia instrumenty ochronne w interesie gospodarstw rodzinnych, stanowiąc tym samym o wysokim statusie prawnym rolników indywidualnych jako właścicieli.

Relacja ustawy do wspólnej polityki rolnej UE

Norma traktatowa art. 345 TFUE przesądza o neutralności Unii Europejskiej wobec prawa własności państw członkowskich. W żadnym razie nie można, moim zdaniem, wywodzić z tego przepisu traktatowego, że prawo UE mogłoby pod pewnymi warunkami ustalać zasady obrotu ziemią w państwach członkowskich bądź że rozwiązania w prawie państwa członkowskiego miałyby być oceniane przez organy UE jako sprzeczne z zasadą integracji. Można natomiast przy tej okazji stwierdzić, że wprowadzane przez Unię Europejską środki prawne wspólnej polityki rolnej w istotny sposób naruszają prawo własności ziemi w Polsce.

Wkraczają bowiem w jej istotę, polegającą na atrybucie korzystania. Za pomocą licznych ograniczeń kształtujących jej wykonywanie wpływają bardzo niekorzystnie na strukturę obszarową gospodarstw prowadzącą do nadmiernej koncentracji, co przyczynia się w konsekwencji do wyludniania polskiej wsi. Przyznają m.in. środki finansowe za odłogowanie gruntów, co stanowi zaprzeczenie wykonywania własności zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, i tym samym naruszają normę art. 140 kodeksu cywilnego. Takie środki prawne pozbawiają właściciela koniecznego monopolu w podejmowaniu decyzji gospodarczej (np. wysoce niewłaściwe tzw. zazielenianie określonego obszaru gospodarstwa w stosunku do całości użytków rolnych w gospodarstwie).

Wspólna polityka rolna UE jest istotnym zagrożeniem dla polskiej wsi, co przekłada się na osłabianie pozycji właściciela gospodarstwa rolnego, głównie w korzystaniu z ziemi, i kształtowania bardzo niekorzystnej struktury obszarowej. Co istotne, w prowadzeniu wspólnej polityki rolnej zachodzi wyraźna sprzeczność ze wspomnianym art. 345 TFUE, stanowiącym, że „traktaty nie przesądzają w niczym zasad prawa własności w państwach członkowskich". Właściciel gruntu rolnego stał się w Polsce podmiotem zmieniającej się w zależności od ustaleń wewnątrzunijnych wspólnej polityki rolnej (prowadzonej w siedmioletnich okresach planowania), na którą Polska ma niewielki wpływ, a nie podmiotem stabilnej regulacji gwarantującej prawidłowy rozwój gospodarstwa jako dobra wspólnego Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z Konstytucją RP.