Polityczne DNA państwowych spółek

W punkcie 13 umowy koalicyjnej podpisanej 10 listopada 2023 r. przez rządzącą obecnie koalicję zapisano: „jednym z priorytetów Koalicji będzie odpolitycznienie Spółek Skarbu Państwa [SSP – red.] poprzez wprowadzenie czytelnych kryteriów naboru na stanowiska zarządcze. W największych polskich firmach muszą pracować najlepsi specjaliści i managerowie, a nie osoby wybierane z klucza partyjnego lub rodzinnego. Strony Koalicji będą wspólnie działać na rzecz wdrażania najwyższych standardów ładu korporacyjnego w spółkach kontrolowanych przez Skarb Państwa”. A Koalicja Obywatelska w swoich „100 konkretach” zapowiedziała „nabór do spółek z udziałem skarbu państwa w transparentnych konkursach, w których decydować będą kompetencje, a nie znajomości rodzinne i partyjne” (konkret nr 68).

Minął już ponad rok działania nowego rządu, ale nie widać obiecanej „transparentności” i „najwyższych standardów ładu korporacyjnego”. Najbardziej głośne sprawy, pokazujące, jak daleko jesteśmy od spełnienia tych obietnic, dotyczą m.in.:

Zapewne o wielu mniej medialnych sprawach nie wiemy. Widać wyraźnie, że w dalszym ciągu mamy do czynienia z brakiem transparentności decyzji państwowych właścicieli i dalecy jesteśmy od „najwyższych standardów ładu korporacyjnego”. W spółkach prywatnych nie zdarza się, aby nowo wybrani w konkursach członkowie zarządu byli dymisjonowani po kilku miesiącach, w trybie nagłym i bez podania przyczyn zwalnianym. A to może być dopiero początek, skoro w przestrzeni publicznej pojawiają się informacje, że szykują się „przeglądy” prac zarządów SSP oraz rad nadzorczych, co może oznaczać kolejne zmiany.

Jak przy tak częstych rotacjach kadr, przy braku transparentności procesów oceny ich pracy oraz powoływania nowych zarządów i rad nadzorczych, szczególnie w kluczowych dla gospodarki spółkach, można oczekiwać stabilności działania, zdolności do wykorzystywania szans rynkowych i skutecznego zarządzania ryzykami, a także zainteresowania wejściem do zarządów SSP profesjonalnych, doświadczonych, mających na swoim koncie biznesowe sukcesy menedżerów? Warto w tym kontekście zauważyć, że w spółkach prywatnych „przeglądy” pracy organów spółki odbywają się przy dobrze zdefiniowanych celach i zadaniach oraz przy bieżącym monitorowaniu ich realizacji.

Ile spółek ma państwo?

Skarb Państwa posiada, według stanu na 30 września 2024 r., udziały/akcje w 400 spółkach (Wykaz spółek z udziałem Skarbu Państwa 2024-09-30 – Otwarte Dane), w tym 93 spółki znajdują się w likwidacji lub w upadłości, albo nie prowadzi działalności. To oznacza, że aktywnych jest 307 SSP działających w różnych branżach, od energetyki po hurt rolno-spożywczy, przemysł pasmanteryjny, społeczne inicjatywy mieszkaniowe, jest też fabryka żarówek, PKS-y, Hotel Europejski... W absolutnej większości nie są to branże definiowane jako strategiczne nawet przez samych polityków.

Nadzór właścicielski nad SSP prowadzi aż 17 różnych instytucji państwowych. Niektóre z nich nadzorują właścicielsko tylko jedną spółkę, inne – kilka lub kilkadziesiąt, np. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa – 46 spółek. Ministerstwo Aktywów Państwowych jest właścicielem lub współwłaścicielem 130, czyli ok. jednej trzeciej firm znajdujących się w rękach Skarbu Państwa.

Czy udział państwowego właściciela jest naprawdę niezbędny?

SSP to ponad 2 proc. przedsiębiorstw średnich i dużych działających w Polsce (GUS, 2023) – wcale nie tak mało jak na właściciela, który jeśli w ogóle, to w minimalnym, niezbędnym ze względu na bezpieczeństwo państwa i gospodarki stopniu powinien angażować się w działalność gospodarczą. Jednocześnie jest przecież regulatorem rynku, a co ważne, nie ma kompetencji biznesowych. Kontrolę nad strategiczną infrastrukturą gospodarczą, a także nad krytycznymi z punktu widzenia gospodarki i bezpieczeństwa obszarami działalności gospodarczej można zapewnić w inny sposób, m.in. korzystając z ustawy o kontroli niektórych inwestycji. Wystarczy rozszerzyć jej art. 4 o dodatkowe, klasyfikujące się do grupy strategicznej obszary działalności gospodarczej czy poprzez dobrze zdefiniowaną ustawowo instytucję „złotej akcji”.

Osiem SSP wartych jest aż ćwierć biliona złotych

Wartość rynkowa największych SSP i ich znaczenie dla gospodarki są ogromne. Tylko osiem na 400 spółek z udziałem Skarbu Państwa – tych, których akcje notowane są na warszawskiej giełdzie i należą do WIG20 – ma wartość rynkową przekraczającą 250 mld zł. To nie politycy i urzędnicy są właścicielami tego majątku. Jest on własnością nas wszystkich i powinniśmy mieć pewność, że majątek ten jest profesjonalnie i zgodnie z najlepszymi zasadami ładu korporacyjnego wykorzystywany.

Kodeks spółek handlowych (KSH) definiuje obowiązki właścicieli (walne zgromadzenie), rad nadzorczych oraz zarządów w spółkach kapitałowych, a takie są w portfelu Skarbu Państwa (odpowiednio: art. 393–429, 381–392 oraz 368–380). Nie wyodrębnia on spółek z udziałem Skarbu Państwa (i słusznie), mimo że mamy tu do czynienia z pośrednimi (instytucje państwowe, czyli urzędnicy i politycy), a nie bezpośrednimi (prywatnymi) właścicielami. Nie bierze on zatem pod uwagę możliwości upolityczniania działań właściciela wobec spółek, a tak w praktyce w przypadku SSP się działo i dzieje. Pytanie, czy musi się tak dziać i czy tak będzie się działo w przyszłości?

Jak mądrze ograniczyć władztwo państwa

Ministerstwo Aktywów Państwowych, zapewne widząc problem, przygotowało po prawie roku (listopad 2024) projekt kodeksu dobrych praktyk nadzoru właścicielskiego, a kilka dni temu poinformowało, że wpłynęło do tego projektu 180 stron uwag od kilkudziesięciu spółek i osób fizycznych. Nawet jeżeli duża część z tych uwag zostanie uwzględniona przez ministerstwo, nie rozwiąże to głównego problemu, który powoduje własność państwowa, i jego konsekwencji – upolitycznienia.

Należałoby przede wszystkim ograniczyć władztwo państwa (czyli de facto władztwo polityków) nad działalnością gospodarczą o co najmniej 90 proc. (ilościowo). A jeśli w pozostałych 10 proc. firm państwo miałoby pozostać jako właściciel/współwłaściciel, to niezbędny byłby nie tyle kodeks dobrych praktyk nadzoru właścicielskiego (bo w przedstawionym projekcie MAP dobre praktyki dotyczą zasad funkcjonowania rad nadzorczych i zarządów, co w dużym stopniu załatwia KSH), ale kodeks dobrych praktyk państwowego właściciela.

Propozycją dalece niepełną, ale idącą w tym kierunku, jest poselski projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu naprawy ładu korporacyjnego w spółkach z udziałem Skarbu Państwa, nad którym praca w Sejmie rozpoczęła się w czerwcu 2024 r. i trzeba było powołać aż sejmową komisję nadzwyczajną do jego rozpatrzenia. Ostatnie jej posiedzenie (23.01.2025) pokazało, że nie ma woli politycznej do jakichkolwiek, nawet niewielkich, zmian w standardach ładu korporacyjnego w spółkach z udziałem Skarbu Państwa. Upolitycznienie SSP jest, jak widać, wpisane w DNA władzy.

Negatywne skutki upolitycznienia SSP

Jakie były, są i będą skutki trwania w tym upolitycznieniu własności państwowej?

1) Spółki Skarbu Państwa były, są i – jeśli nic nie zrobimy – będą wykorzystywane do walki politycznej dla osiągania przez polityków krótkoterminowych, ale także – jak pokazuje praktyka poprzedniej władzy – średnio- i długoterminowych korzyści, m.in. transferu pieniędzy z SSP do powiązanego z politykami świata zewnętrznego.

2) Łączenie procesu stanowienia prawa gospodarczego z funkcjami właściciela podmiotów gospodarczych, których to prawo dotyczy, nie sprzyja tworzeniu obiektywnych, prorozwojowych i prokonkurencyjnych regulacji. Ogranicza tym samym produktywność gospodarki.

3) Nadzór właścicielski realizowany przez publiczne instytucje, którym brak wystarczającej wiedzy biznesowej, zarządczej i rynkowej, nie jest w pełni skuteczny, a tym samym zmniejsza efektywność działania spółek z udziałem Skarbu Państwa. Może także prowadzić do opartych nie na rachunku ekonomicznym, ale na interesach politycznych, decyzji inwestycyjnych, z długoterminowymi negatywnymi konsekwencjami dla całej gospodarki, co widzieliśmy za rządów poprzedniej koalicji.

4) Z tego samego powodu pojawia się możliwość skupiania się przez menedżerów na własnych korzyściach (nie tylko dbanie o wysokie dochody, ale też o władzę i prestiż), a nie na korzyściach spółek, którymi zarządzają, co może prowadzić do zmniejszania efektywności ich działania. Łączy się to bowiem z nieuzasadnionymi wydatkami na personel administracyjny, rozbudową benefitów dla managementu, a przede wszystkim z uznaniowością wydatków pozaoperacyjnych (marketingowych, sponsoringowych czy inwestycyjnych).

5) Wchodzenie polityki w nadzór właścicielski nad SSP ogranicza skłonność menedżerów z dużym doświadczeniem i sukcesami zarządczymi do startowania w konkursach do zarządów tych spółek. Podobnie jest z profesjonalnymi kandydatami do rad nadzorczych SSP, szczególnie niezależnymi.

6) Wchodzenie polityki w nadzór właścicielski ogranicza też skuteczność realizacji celów i zadań nawet przez najlepszy, najbardziej profesjonalny zarząd i najlepszą, najbardziej profesjonalną radę nadzorczą, bo tworzy niepewność, nieprzewidywalność w zarządzaniu spółką i nadzorze przez radę nadzorczą. Politycy często bowiem nie respektują art. 375 KSH, który mówi, że „walne zgromadzenie i rada nadzorcza nie mogą wydawać zarządowi wiążących poleceń dotyczących prowadzenia spraw spółki”.

7) Z tych samych powodów, a także z powodu częstych zmian w zarządach SSP menedżerowie niższego szczebla mogą działać zachowawczo, asekuracyjnie. Nie pomaga to w wykorzystywaniu pojawiających się na rynku szans, monitorowaniu potencjalnych ryzyk i zarządzaniu nimi (często w SSP nie buduje się mapy ryzyk, a tym samym nie tworzy profesjonalnego systemu zarządzania nimi). Efektem będzie niższa efektywność.