Michał Rudy: Z kolejną nowelizacją prawa ochrony zwierząt mam same problemy

W roku 2019 będziemy obchodzić dwudziestą drugą rocznicę jej uchwalenia. Taka metryka czyni z niej wręcz staruszkę na tle prawa administracyjnego z zakresu szeroko rozumianej ochrony zwierząt, którego akty prawa krajowego, co do zasady zostały przyjęte już w wieku XXI, w tym przede wszystkim w procesie „europeizacji prawa polskiego".

W 2018 r. grupa posłów PIS wniosła projekt kolejnej nowelizacji tej ustawy. Wśród sztandarowych celów zmiany wskazano regulacje ograniczające prawo do prowadzenia uboju rytualnego (w skrócie chodziło o eliminację możliwości prowadzenia takiego uboju na rzecz handlu w UE oraz eksportu do krajów islamskich czy Izraela, a nie o całkowity zakaz wykonywania uboju rytualnego w Polsce), bezwzględny, chociaż przesunięty w czasie, zakaz chowu zwierząt hodowanych w celu pozyskiwania z nich futer, zakaz organizowania i prowadzenia występów cyrkowych z udziałem zwierząt oraz powszechne trwałe znakowanie psów i kotów.

W sprawie szybko tupnął nogą MRiRW, który autorytatywnie stwierdził, że "z ustawy o ochronie zwierząt zostanie wycofany zapis dotyczący wstrzymania hodowli zwierząt futerkowych i uboju rytualnego. (...) Pozostałym zapisom nie będę się przeciwstawiał – zapowiedział minister".

I co się stało? Problem z tym, że długo nic się nie działo. Projekt na wiele miesięcy, w tym na czas wyborów samorządowych, trafił do tak zwanej „zamrażarki sejmowej".

Dopiero na samym początku stycznia br. na stronie www.sejm.gov.pl „przedstawiono" dokument nazwany „autopoprawka do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw".

Zgodnie z nią, obecnie proponowane zmiany w ustawie o ochronie zwierząt, mają obejmować:

• wprowadzenie obowiązku rejestracji i identyfikacji psów oraz kotów, jak również utworzenie ich centralnego rejestru, prowadzonego przez samorząd zawodowy lekarzy weterynarii;

• rozszerzenie katalogu czynów uznanych za znęcanie się nad zwierzętami;

• doprecyzowanie obowiązków straży gminnej oraz policji w przypadku konieczności interwencyjnego odbioru zwierzęcia dokonywanego przez upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznych, której statutowym celem jest ochrona zwierząt oraz doprecyzowanie obowiązków gminy w zakresie pokrywania kosztów tymczasowej opieki nad odebranymi interwencyjnie zwierzętami;

• zmianę przepisów dotyczących utrzymywania psów na łańcuchach to jest: wydłużenie łańcucha do 5 metrów, wprowadzenie wymogu, że uwięź nie może kończyć się metalową obrożą, a waga uwięzi nie może przekraczać jednej czwartej masy ciała zwierzęcia;

• wprowadzenie określenia psa rasowego oraz kota rasowego w celu wyeliminowania istnienia czegoś co wnioskodawcy nazywają pseudo-hodowlami;

• doprecyzowanie obowiązków gmin dotyczących realizacji programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w tym kastracji albo sterylizacji jako głównego narzędzia do walki z bezdomnością;

• wzmocnienie uprawnień organizacji społecznych w inicjowaniu i przystępowaniu do postępowań sądowych;

i w końcu

• wprowadzenie zakazu prowadzenia schronisk dla zwierząt przez podmioty „komercyjne".

Nawet po pobieżnym zapoznaniu się z przedmiotową poprawką, a w szczególności przy porównaniu jej z „flagowymi" pomysłami z pierwotnego projektu nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt, widać ... że są to „istotnie" odmienne inicjatywy legislacyjne. Problem, w tym, że po „autopoprawce" z projektu nowelizacji zniknęły nie tylko inicjatywy skrytykowane przez MRiRW (ograniczenie uboju rytualnego i zakaz hodowali zwierząt na futra) ale i nawet pomysły, które nie zostały zakwestionowane, jak zakaz organizowania i prowadzenia występów cyrkowych z udziałem zwierząt. Z kolei zakaz utrzymywania psów na łańcuchach został „zastąpiony" „wydłużeniem łańcucha" i wprowadzeniem nowego kryterium - jego wagi.

Mój główny problem dotyczy samego pomysłu nowelizacji tej ustawy. I nie chodzi nawet o ten konkretny projekt nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt. Chodzi praktycznie o każdy projekt nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt. Tej ustawy, po prostu, nie da się nowelizować w nieskończoność.

Dlaczego? Dlatego, że obowiązująca ustawa o ochronie zwierząt, w wyniku wielu wcześniejszych nowelizacji, o bardzo różnym poziomie legislacyjnym, straciła swoją pierwotną systematykę i przejrzystość. Poszczególne jej przepisy stały się ze sobą sprzeczne lub też ich redakcja jest nieprecyzyjna i stosowanie ich w praktyce napotyka olbrzymie trudności interpretacyjne. Wiele „instytucji" wprowadzonych do niej ad hoc zawiera oczywiste luki prawne.

Czy, zamiast mierzyć się z kolejnymi nowelizacjami, nie należałoby rozpocząć w końcu dyskusji dlaczego potrzebujemy nowej ustawy o humanitarnej ochronie zwierząt?

Oczywiście zadając takie pytanie powinienem wyjaśnić powody, dla których uważam, że nie obędziemy się bez uchwalenia nowego aktu poświęconego humanitarnej ochronie zwierząt.

Moim zdaniem, potrzebujemy nowego aktu prawnego regulującego kompleksowo aspekty humanitarnej ochrony zwierząt w Polsce, ponieważ:

1) Zakres postulowanych zmian do systemu prawnej ochrony zwierząt (zarówno przez przedstawicieli doktryny prawa, organy kontroli państwowej, jak i przez organizacje społeczne, których statutowym celem jest humanitarna ochrona zwierząt) jest tak szeroki, dotyka tak sprzecznych wartości i interesów, zaś niektóre z pomysłów są tak „rewolucyjne", że cały ten konglomerat uwarunkowań wymaga kompleksowego i systemowego przyjrzenia się kwestiom humanitarnej ochrony zwierząt. Tym samym, przeprowadzenie kolejnej próby „dużej" nowelizacji całej ustawy skazane jest na niepowodzenie. Taki „zabieg" legislacyjny uniemożliwia systematyka ustawy, jak też błędy popełnione przy wcześniejszych nowelizacjach oraz zasady techniki legislacyjnej.

2) Od końca 2009 roku istnieje pilna potrzeba wprowadzenia zmian w systemie prawa krajowego z zakresu humanitarnej ochrony zwierząt, „wymuszona" przyjęciem rozporządzenia Rady (WE) Nr 1099/2009 z dnia 24 września 2009 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania. Na potrzebę tę, omawiany projekt, z niewiadomych do końca względów, dalej nie odpowiada. Celem działań legislacyjnych prawodawcy krajowego, powinno być stworzenie w prawie krajowym jednoznacznego i przejrzystego stanu prawnego, który zagwarantuje pewność stosowania norm aktu prawa wspólnotowego rangi rozporządzenia. Jednocześnie dalsze „niewydawanie" takich norm prawa krajowego oznacza, iż Rzeczpospolita Polska narusza w tym względzie swoje obowiązki prawodawcze, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej.

Tym niemniej, mam świadomość, że nawet po podjęciu decyzji o rozpoczęciu prac legislacyjnych (na co się raczej nie zanosi), przygotowanie nowej ustawy o humanitarnej ochronie zwierząt zajmie dużo czasu.

Patrząc na założenia autopoprawki do projektu ustawy zmieniającej ustawę o ochronie zwierząt, muszę szczerze powiedzieć, że ... oczywiście mam z nimi same problemy. Dlaczego? Dlatego, że – część z nich uważam za dobre pomysły, część za pomysły złe, zaś część za pomysły nawet dobre ale źle wykonane. Jednocześnie do kolejnej części trudno mi się odnieść, bo nie do końca wiadomo, jak działania legislacyjne przełożą się na praktykę egzekwowania danych norm prawnych.

Na pewno dobrym i ważnym pomysłem jest wprowadzenie w końcu powszechnego obowiązku trwałej identyfikacji psów i kotów oraz stworzenie centralnego rejestru oznakowanych zwierząt. Bez tego narzędzia reglamentacji administracyjnej nigdy nie będziemy mogli ostatecznie zapanować nad problem bezdomności psów i kotów.

Podobnie oceniam, co do zasady, pomysły doprecyzowania obowiązków gmin dotyczących realizacji programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w tym kastracji albo sterylizacji, jako głównych narzędzi do walki z bezdomnością oraz wzmocnienie uprawnień organizacji społecznych w inicjowaniu i przystępowaniu do postępowań sądowych.

Jeżeli chodzi o doprecyzowanie obowiązków straży gminnej oraz policji w przypadku konieczności interwencyjnego odbioru zwierzęcia dokonywanego przez upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznych oraz doprecyzowanie obowiązków gminy w zakresie pokrywania kosztów zapewnienia tymczasowej opieki zwierząt odebranych interwencyjnie, to uważam, że jest to złe rozwiązanie. I nie chodzi nawet o samą poprawkę lecz o całą instytucję odbierania zwierząt nie przez funkcjonariusza publicznego ale de facto przez osobę prywatną.

Dlaczego jest to złe rozwiązanie? Bo może godzić w istotę prawa własności zwierzęcia (zwierzę nie jest co prawda rzeczą ale ma swojego właściciela), jaką jest posiadanie zwierzęcia. Budzi też wątpliwości odnośnie zgodności z Konstytucją RP (art. 21 ust. 1 „Rzeczpospolita Polska chroni własność" oraz art. 64 ust. 3 „Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności) lecz przede wszystkim wskazuje na słabość Państwa, bo skoro regulacje z zakresu humanitarnej ochrony zwierząt przynależą do zakresu reglamentacji administracyjnej, to ich egzekwowanie powinno odbywać się w sposób właściwy dla działu prawa administracyjnego. Co znaczy, że nadzór nad przestrzeganiem prawa powinien być prowadzony w formach i ze skutkiem właściwym dla systemu prawa administracyjnego, a przede wszystkim przez organy administracji publicznej, a nie przez podmioty prywatne, na które administracja publiczna nie delegowała żądnych kompetencji.

Za pomysł być może nawet dobry, ale wykonanie złe można uznać wprowadzenie zakazu prowadzenia schronisk dla zwierząt przez podmioty „komercyjne". Dlaczego?

Po pierwsze, dlatego, pomysł nie wiadomo dlaczego starano się „przemycić" w nowelizacji ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, która nie ma nic do kwestii reglamentacji swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Po drugie, zgodnie z pomysłem, po zmianach prawa, schronisko dla zwierząt będzie mogła prowadzić jedynie jednostka samorządu terytorialnego lub jej jednostka organizacyjna lub organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, posiadająca status organizacji pożytku publicznego. O ile jeszcze „niezlecanie" prowadzenia schroniska podmiotowi zewnętrznemu dla gminy wydaje się rozwiązaniem jako tako „do obrony", w końcu zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi to zadanie własne gminy. O tyle wymienienie wśród dopuszczonych podmiotów jedynie organizacji społecznych znów wydaje się rozwiązaniem niekonstytucyjnym, w szczególności z art. 22 Konstytucji RP – „ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny".

Pomysłu, którego jeszcze do końca nie rozgryzłem, jest wprowadzenie określenia psa rasowego oraz kota rasowego w celu wyeliminowania istnienia czegoś, co wnioskodawcy nazywają pseudo-hodowlami. Od razu zwracam jednak uwagę, że nie jest to pierwsza inicjatywa prawodawcza i zmiana ustawy o ochronie zwierząt, która bierze na celownik przedmiotowe „pseudo-hodowle". Tym niemniej, jak czytam propozycję definicji legalnej pojęcia - "wprowadzenie do obrotu", przez które „rozumie się (...) każdą czynność zmierzającą do przeniesienia własności zwierzęcia w tym jego przetrzymywanie i prezentację oraz przenoszenie własności zwierzęcia" wraz z propozycją zakazu „wprowadzania do obrotu psów i kotów poza miejscami ich chowu lub hodowli, w tym za pośrednictwem sieci Internet", to nachodzi mnie nieodparte wrażenie, że psy i koty przestaną wchodzić w masę spadkową.