Czasem ustawodawca, wprowadzając określone instytucje, nie do końca świadomie rozmija się z rzeczywistością. Zakłada, że spowoduje one konkretne pozytywne efekty, ale tak się nie dzieje. W konsekwencji w lepszym wariancie przepisy stają się martwe, a w gorszym – niejasne.
Wzorcowy przykład tego procesu zawarty jest w ustawie z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego przyczyną jest art. 61 dotyczący decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wiele razy już napisano, że decyzja ta często staje się źródłem chaosu i nieporozumień zamiast instrumentem ładu przestrzennego. Jednocześnie decyzja ta, jak żaden inny instrument planistyczny, podważa rolę i znaczenie innych: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W wielu gminach okazuje się, że przy możliwości wydawania przedmiotowych decyzji plany miejscowe są niejasne i w konsekwencji zdecydowana większość zapisów studiów staje się zupełnie bezprzedmiotowa. Tak więc w skali lokalnej może dojść do sytuacji, w której kilka przepisów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy wyczerpuje znamiona całego, obowiązującego systemu planowania przestrzennego.
Dylemat interpretacyjny
Gdyby jeszcze przepisy te były w miarę jasne i precyzyjne... Ale dochodzimy do kolejnego, kluczowego problemu. Duża część przesłanek, na podstawie których wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy, budzi spore wątpliwości i zróżnicowane interpretacje. Prowadząc badania naukowe, zadałem przedstawicielom kilkuset gmin z całej Polski pytanie, czy ich zdaniem decyzja o warunkach zabudowy jest aktem uznaniowym czy związanym (co stanowi podstawową terminologię z punktu widzenia prawa administracyjnego). Połowa badanych gmin uznaje się, że wójt/burmistrz/prezydent ma swobodę przy ustalaniu warunków zabudowy, a druga połowa, że musi opierać się w tym zakresie na konkretnych wytycznych.
Podkreślić trzeba, że o istnienie takiej rozbieżności nie można obwiniać w żaden sposób samych pracowników gminnych ani gminnych organów. Przepisy prawne nie mogą tworzyć na tak znaczną skalę dylematów interpretacyjnych.
Praktyczne problemy
Uzyskane odpowiedzi potwierdzają tylko zaprezentowaną na początku artykułu tezę: decyzja o warunkach zabudowy jest niejasna, nieprecyzyjna i wprowadza do systemu planowania przestrzennego przede wszystkim chaos. A przy tak rozchwianych kryteriach związanych z jej wydawaniem wielu inwestorów, użytkowników przestrzeni wprost korci, aby te – możliwe do rozciągnięcia reguły – dostosować do swoich przypadków. Zresztą trudno im się dziwić. W ten sposób walczą o możliwość zagospodarowania ich terenu. Spory dotyczyć będą przy tej okazji zwłaszcza wyznaczania obszaru analizowanego (który będzie stanowił punkt odniesienia dla realizowanej w danym przypadku inwestycji), wprowadzania linii zabudowy czy też np. uznawania zakresu istniejącej kontynuacji funkcji (czyli oceny tego, czy dany obiekt budowlany znajduje się w otoczeniu obiektów zbliżonych pod względem przeznaczenia, parametrów technicznych).
