Z której strony psuje się ryba

Tekst Michała Szułdrzyńskiego „Cała władza w ręce lokalnych sitw” („Rzeczpospolita”, 23 maja) poświęcony samorządności lokalnej dotyka szeregu ważnych kwestii. Autor uważa, że decentralizacja władzy może sprzyjać poprawie skuteczności i sprawności polityki państwa. Służy temu, jak stwierdza, ograniczenie kompetencji państwa. Zarazem zauważa, że „w efekcie procesu decentralizacji silne państwo jest jeszcze silniejsze, słabe zaś będzie jeszcze słabsze”. W przypadku Polski decentralizacja musiałaby, jego zdaniem, przynieść ten drugi skutek, tj. dalsze rozgrabianie publicznego majątku.

Szułdrzyński wiąże ogólnie korupcję z samorządem: mimo że „... zdarzają się gminy i miasta zarządzane świetnie, ale właśnie samorządy to centrum lokalnych układów polityczno-biznesowych, a owe układy są najpoważniejszą chorobą naszej demokracji”. Układy i korupcja mają więc, według tego autora, swoje źródło na dole hierarchii państwa, a zgodnie z tą diagnozą, psucie państwa postępuje od dołu, ergo ochronę interesu ogólnego zapewni tylko obrona centralizacji władzy.

Skoro władza centralna jest oderwana od bolączek społeczeństwa, to może spróbować zacząć reformę państwa od wzmocnienia samorządów?

Z tej ogólnej perspektywy przeprowadza on krytykę zamysłu PO przekształcenia szpitali w spółki prawa handlowego i przekazanie ich w gestię samorządom oraz w prowadzoną w podobnym tonie krytykę planu przekazania lokalnych rozgłośni radiowych i telewizyjnych w ręce tychże samorządów. Problem dotyczy, jak pisze autor, „... ogromu władzy i wpływów, które zostaną w ten sposób sprywatyzowane”.

Trudno nie zgodzić się z opinią, że „decentralizacja jest procesem, w którym państwo zrzeka się części swej władzy po to, by zostawioną sobie władzę wykonywać skuteczniej oraz po to, by zadania przekazane innym były lepiej wykonane”. Byłoby interesujące, gdyby autor, będąc rzekomo zwolennikiem tak rozumianej decentralizacji, przedstawił jakąś – choćby najogólniejszą – koncepcję reformy polegającej w pierwszym kroku na wzmocnieniu władzy centralnej, a w drugim – na jej decentralizacji.

Nic z tego. Przeciwnie, twierdzi, że w Polsce decentralizacja jest „... magicznym słowem polityki, podobnie jak jednomandatowe okręgi wyborcze czy liberalizacja gospodarki”. Powinien dodać jeszcze do listy „magicznych słów” profesjonalną administrację oraz usprawnienie procesu legislacyjnego i żegnamy się z ideą nowoczesnego państwa. Krótko mówiąc, Szułdrzyński jest – by zacytować klasyka gatunku — „za decentralizacją, a nawet przeciw niej”.

Ta płaszczyzna jego rozumowania sprowadza się do tezy, że „ryba psuje się od ogona”, co jest oryginalnym odkryciem, jako że dotąd uważano, iż zaczyna się ten proces od głowy. Nasuwa to kilka uwag. Z moich osobistych doświadczeń zdobytych w czasie działalności w polskiej sekcji Transparency International wynika, że niemożność rozbicia sitw lokalnych wiąże się z poparciem, jakiego udzielają im kliki w centrum. Co więcej, uważam, że to kliki szczebla krajowego zbudowały swoje wypustki lokalne, a nie odwrotnie.

Wszystkie próby rozszerzenia autonomii samorządowej napotykały ostre opory i argumenty w rodzaju takich, jakie znajdujemy w artykule Szułdrzyńskiego. Jeżeli więc są takie gminy i miasta, które, jak mówi Szułdrzyński, „są zarządzane świetnie”, to dzięki temu, że samorządność lokalna istnieje. Jeśli samorządy w Polsce nie działają dobrze, to przyczyny należy szukać przede wszystkim w centrum. Podstawowym zadaniem władzy centralnej jest, by stanowić dobre prawo i sprawnie je egzekwować. W Polsce ani jeden, ani drugi warunek nie jest spełniony. Dowodu na na to, że kliki w Polsce mają charakter „odgórny”, dostarczają przytoczone przez autora przykłady.

Szułdrzyński ilustruje działania sitw lokalnych dwoma przypadkami: prywatyzacją telefonii stacjonarnej oraz sprawą Romana Kluski. Nie wiem, co wspólnego miały lokalne sitwy z prywatyzacją telefonii stacjonarnej, bo to była operacja przeprowadzona w centrum, a nie lokalnie. Podobnie wyglądała próba sprzedaży Orlenu, z którą wiązano nazwiska osób z najwyższych kręgów władzy politycznej i gospodarczej. Nie wiem, jak ten autor wyobraża sobie skoordynowanie przez lokalne sitwy działań służb skarbowych, prokuratury, sądu, CBŚ i wojska, bo z tym mieliśmy do czynienia w tym konkretnym przypadku. Takie kompleksowe działanie mogło być tylko przeprowadzone z centrum.

Interesujące też, że nikt nie spróbował wyjaśnić tego interesującego przypadku korupcji na najwyższych szczeblach, nie powołano komisji sejmowej, która zbadałaby ten casus. A zatem można sądzić, że to nie lokalne sitwy są największym zagrożeniem, a sitwy ulokowane w samym centrum władzy. Sitwy lokalne są tylko ich przedłużeniem.

Od lat bezpośrednio lub pośrednio obserwuję różne centralnie przygotowywane próby reformy państwa w celu wzmocnienia go i usprawnienia. Większość z nich do niczego nie doprowadziła. Z czterech reform, które wprowadzał rząd premiera Jerzego Buzka, próbę reformy edukacji zniszczyła minister w rządzie SLD Krystyna Łybacka, reformę systemu ochrony zdrowia – minister w rządzie SLD Mariusz Łapiński; reformę systemu emerytalnego – niszczyły wszystkie kolejne rządy, przyznając specjalne przywileje emerytalne różnym grupom zawodowym, całkowicie rozbijając logikę tej reformy; reforma organizacji terytorialnej państwa była dobrze pomyślana, ale wymagała uzupełnienia od strony mechanizmu finansowego, co zablokowała UW, z tych samych powodów, dla których PiS nie lubi samorządów.

Każda z tych reform miała swoje wady, ale każda z nich mogła być poprawiona. Dobre państwo polega na tym, by w interesie dobra wspólnego tworzyć konstruktywne polityki, a nie na tym, by w interesie partyjnym – a i nierzadko przestępczym – negować i niszczyć wszystko, co zrobili poprzednicy.

Wniosek ogólny z tego jest następujący: ograniczenie władzy centrum przez przekazanie na rzecz samorządów uprawnień oraz środków niezbędnych dla ich realizacji może okazać się przedsięwzięciem korzystnym dla centrum, dla samorządności i dla życia publicznego. Musi jednak temu towarzyszyć wzmocnienie władzy centralnej w zakresie jakości stanowionych praw oraz egzekucji ich przestrzegania. Był to zamysł części środowisk współpracujących z rządem premiera Buzka, którego nie udało się z różnych względów zrealizować. Potem już nikt tej idei nie podjął.

W kwestii planów obecnego rządu wobec zmian w organizacji służby zdrowia oraz mediów publicznych problem nie polega na tym, że przekazanie ich w gestię samorządów musi doprowadzić do katastrofy. Katastrofa już jest. Oczywiście przypomina się tu fraszka Jerzego Leca „myślałem że jestem na dnie, kiedy usłyszałem pukanie od dołu” – zawsze może być jeszcze gorzej.

Katastrofa polega na tym, że po reformie wprowadzonej przez rząd Buzka żaden następny rząd nie sformułował systemowej koncepcji reformy służby zdrowia. Podobnie jest z mediami publicznymi, spółkami Skarbu Państwa itp. Wszystkie partie tak się zachowują: kiedy są u władzy, korzystają z niej na wszystkie możliwe sposoby bez względu na interes publiczny, kiedy są w opozycji, protestują, widząc identyczne postępowanie swoich następców u steru rządów. Polskie życie polityczne zdominowała moralność Kalego.

Władza centralna w Polsce znalazła się w stanie atrofii, dla kolejnych partii, które dochodzą do władzy, urzędy publiczne są łupem, z którego czynią prywatny użytek. Trudno wskazać na dziedzinę funkcjonowania rządu, którą można by ocenić w pełni pozytywnie. Kłopot z prywatyzacją szpitali nie polega na tym, że rząd chce je przekształcić w spółki prawa handlowego i przekazać samorządom. Polega on na tym, że rząd nie ma koncepcji rozwiązania kryzysu w sferze opieki zdrowotnej i chce tą drogą przerzucić odpowiedzialność na samorządy.

Rząd nie rozumie też znaczenia radia, prasy i telewizji dla życia publicznego ani znaczenia jakości życia publicznego dla rozwoju polityczno-gospodarczego kraju. Atrofia władzy centralnej polega na niezdolności stworzenia długofalowej strategii rozwojowej, na podporządkowaniu działań bieżącym interesom i aktualnym okolicznościom bez względu na przyszłe efekty. To, co jest proste i logiczne, okazuje się w Polsce skomplikowane, a często wręcz niewykonalne.