Stany Zjednoczone, wbrew prognozom Roberta Kagana, zawartym w słynnym eseju „Potęga i raj" (2003), „europeizują" swoją politykę zagraniczną. Wolą bowiem upowszechniać swoje reguły i prawa, aniżeli stosować siłę militarną. W takim postępowaniu upatrują szansę na utrzymanie globalnego przywództwa. Bardziej umiarkowana i powściągliwa polityka mocarstwa, od którego zależą nasze gwarancje bezpieczeństwa, będzie jednym z podstawowych wyzwań, z którym polskiej dyplomacji przyjdzie się zmierzyć w najbliższych latach.

Hegemonia czy współpraca?

Państwa, które nazywamy wielkimi potęgami, ponoszą szczególną odpowiedzialność za globalny porządek, ponieważ dysponują odpowiednią siłą, dzięki której można go utrzymać lub zaprowadzić.

USA pozostały jedynym supermocarstwem po zakończeniu zimnej wojny. Dzięki, jak to ujął amerykański politolog Joseph Nye jr, umiejętnemu połączeniu twardej (hard) i miękkiej (soft) potęgi (power) w potęgę inteligentną (smart power) wypełniają rolę światowego lidera. Amerykańskie elity od przeszło dwóch dekad spierają się o optymalną strategię przywództwa, co doprowadziło do powstania dwóch biegunowo różnych szkół strategicznych.

Unilateraliści, czyli zwolennicy działania jednostronnego, uwierzyli, że Ameryka ma wystarczające siły, by niczym hegemon samodzielnie działać na arenie międzynarodowej. Świat, w ich mniemaniu, winien się organizować wokół jedynego bieguna – Waszyngtonu. Za najskuteczniejszy instrument hegemonii uznali siły zbrojne. Doktrynę unilateralnego przywództwa propagowali od początku lat 90. XX wieku tzw. neokonserwatyści – m.in. Irving Kristol i jego syn William, Charles Krauthammer czy wspomniany Robert Kagan.

Po przeciwnej stronie znaleźli się multilateraliści, przekonani, że Stany Zjednoczone muszą oprzeć swoje przywództwo na współpracy z innymi mocarstwami, ponieważ hegemonia jest poza zasięgiem ich możliwości. W ich rozumieniu porządek globalny będzie skutkiem równoważenia się wielu biegunów siły. USA nie mogą być więc jedynym światowym decydentem, ale „pierwszym wśród nierównych".

Multilateraliści zdominowali myślenie o polityce zagranicznej Waszyngtonu, tworząc intelektualno-polityczny mainstream. Do tej grupy można zaliczyć bowiem Henry'ego Kissingera, Zbigniewa Brzezińskiego, Josepha Nye'a jr. czy Richarda Haassa. Jednakże to unilateralistom udało się zdobyć, nieproporcjonalne do ich intelektualnej rangi, wpływy w mediach i administracji w pierwszej dekadzie XXI wieku. Szczytowym momentem ich oddziaływania był okres administracji George'a W. Busha i globalna wojna z terroryzmem rozpoczęta po ataku na WTC w 2001 r.

Ten, jak go nazwał Krauthammer, jednobiegunowy moment w polityce Waszyngtonu trwał krótko. Skończył się wraz z atakiem Rosji na Gruzję w sierpniu 2008 r. Amerykanie opuścili wtedy swojego gruzińskiego sprzymierzeńca i odpowiedzialność za rozmowy pokojowe zrzucili na mocarstwa zachodnioeuropejskie, w których imieniu prezydent Francji Nicolas Sarkozy wynegocjował pokój z Moskwą.

Od tej pory Waszyngton coraz gorzej radził sobie z rolą światowego szeryfa. Następca Busha juniora, Barack Obama, rozpoczął reset z Rosją, mimo że agresja na Gruzję oznaczała istotne naruszenie zasad porządku pozimnowojennego. Zakończył go kompletną klapą, gdy Putin, zachęcony miękkością Ameryki, zaatakował Ukrainę w 2014 r.

Porażki spotkały Amerykę także na Bliskim Wschodzie. Po interwencji w Iraku i obaleniu Saddama Husajna w roku 2003 Waszyngton nie potrafił przywrócić porządku w tym kraju. Pomimo to w roku 2011 przed kolejnymi wyborami prezydenckimi Obama wycofał stamtąd amerykańskie wojsko. W efekcie w Iraku i Syrii wybuchła wojna domowa, w której górę zaczęli brać sunniccy dzihadyści. Obama nie zareagował, gdy w czerwcu 2014 r. zajęli oni Mosul – drugie co do wielkości miasto w Iraku – i powołali do życia kalifat. Do działania zmusiła go dopiero opinia publiczna zszokowana rozpowszechnianymi w mediach egzekucjami zachodnich dziennikarzy. Wojna wypowiedziana tzw. Państwu Islamskiemu nie przyniosła skutków, albowiem ograniczona została do operacji lotniczych.

Całą winę za te i inne niepowodzenia USA na arenie międzynarodowej najłatwiej byłoby zwalić na indolencję Obamy. Prawda jest jednak bardziej złożona. Amerykańska polityka zagraniczna znajduje się w kryzysie, który ma głębokie przyczyny natury wewnętrznej.

Kryzys ten spowodowany jest brakiem konsensusu elit w sprawie wydatków na globalne przywództwo. Przez ostatnie trzy dekady było ono finansowane z zaciąganych przez państwo długów, ponieważ politycy dążyli do utrzymania względnie niskich podatków i jednocześnie zwiększali potęgę i zaangażowanie na arenie międzynarodowej, a także rozbudowywali instytucje państwa dobrobytu.

Politykę mocarstwowego kredytu rozpoczął Ronald Reagan, dzięki czemu USA zwyciężyły w zimnej wojnie. I jest ona kontynuowana po dziś dzień przez kolejnych gospodarzy Białego Domu (z chlubnym wyjątkiem Billa Clintona). O skali zadłużenia świadczą liczby. Gdy Reagan w 1981 r. obejmował stanowisko prezydenta, dług USA wynosił 0,9 biliona dolarów, gdy zaś kończył – 2,8 bln. Prezydent Bush starszy powiększył go do 4,2 bln, Bush młodszy – do 11,3 bln, a Obama w trakcie swojej pierwszej kadencji – do 16,7 bln. Według Biura Budżetowego Kongresu stosunek długu do PKB na początku prezydentury Reagana wynosił 26 proc., a w roku 2012 – wzrósł do 67 proc.

Jakkolwiek Amerykanie bez większego problemu obsługują swój dług (obligacje USA są nadal poszukiwane na rynku), to mają świadomość, że nie da się bez końca żyć ponad stan. Eksperci przewidują, że pod koniec trzeciej dekady XXI wieku budżet ugnie się pod ciężarem finansowania opieki zdrowotnej, systemu emerytalnego i armii, jeśli nie dojdzie do zasadniczej zmiany po stronie wpływów lub wydatków.

Aby wyjść ze spirali zadłużenia, waszyngtońskie elity polityczne winny zawrzeć kompromis dotyczący cięć w budżecie lub podniesienia podatków. Nie są go w stanie osiągnąć od lat i dlatego polityka amerykańska znajduje się w stanie permanentnego systemowego kryzysu. Ustrój USA skonstruowany jest na zasadzie „sprawdzaj i równoważ" (check and balance), gdzie poszczególne władze (wykonawcza, ustawodawcza i sądownicza) wzajemnie się ograniczają. Skuteczność takiego systemu zależy od zdolności elit do zawierania kompromisów. Ich brak skutkuje paraliżem machiny państwowej, a w konsekwencji nieskutecznością Ameryki na arenie międzynarodowej.

Regulacja i restauracja

Wewnętrzny kryzys dał asumpt do namysłu nad bardziej powściągliwymi strategiami amerykańskiej polityki zagranicznej.

Politykiem i ekspertem, który od lat 90. XX wieku przekonuje do mierzenia zamiarów podle sił, jest Richard N. Haass – szef Rady Stosunków Zagranicznych, jednego z najbardziej prestiżowych think tanków w USA, a na początku XXI wieku doradca sekretarza stanu Colina Powella. W wydanej w 1997 r. książce „Powściągliwy szeryf" przedstawił Haass wizję realistycznej strategii przywództwa USA. Według niego świat pozimnowojenny charakteryzuje „deregulacja" polegająca na tym, że pojawiają się nowe ośrodki decyzyjne, a państwa narodowe słabną. Władza jest coraz bardziej rozproszona, a powszechnie akceptowane normy, regulujące zachowanie na arenie międzynarodowej, tracą ważność. Żadne państwo, nawet tak potężne jak Stany Zjednoczone, nie jest w stanie samodzielnie kształtować porządku globalnego, albowiem nie posiada wystarczających zasobów.

Haass wyklucza jakąkolwiek formę amerykańskiej hegemonii, przez którą rozumie „uniemożliwienie wyłonienia się potencjalnego globalnego konkurenta w przyszłości". Doprowadziłaby ona USA do bankructwa oraz ograniczałaby ich możliwości wpływu na rządy innych państw. Zamiast tego proponuje doktrynę regulacji: „Stany Zjednoczone winny działać, gdzie jest to możliwe wspólnie z innymi, ale i samodzielnie tam, gdzie jest to konieczne i wykonalne tak, aby kształtować zachowanie, a w pewnych przypadkach także możliwości rządów i innych czynników, by te były mniej zdolne lub skłonne do działań agresywnych poza własnymi granicami czy wobec własnych obywateli, a bardziej do wchodzenia w handlowe i inne wzajemnie korzystne relacje gospodarcze".

Haass rozwinął tę koncepcję w artykule „Bringing Our Foreign Policy Home" opublikowanym w tygodniku „Time" w roku 2011. Przekonywał, że po porażce unilateralizmu Stany Zjednoczone winny stawiać sobie skromniejsze i bardziej realne cele. Głównymi ideami nowej polityki winny być integracja i restauracja. Celem tej pierwszej jest „rozwój zasad i instytucji służących zarządzaniu stosunkami międzynarodowymi i przekonanie innych mocarstw, by je również szanowały". Natomiast restauracja to wewnętrzna przebudowa państwa.

Zgodnie z tą doktryną Ameryka może się angażować militarnie tylko wtedy, gdy na szwank narażone są jej żywotne interesy. Wolno jej uczestniczyć tylko w „wojnach z konieczności" (np. pierwsza interwencja w Zatoce Perskiej w roku 1990 czy w Afganistanie w 2001), ale nie w „wojnach z wyboru" (wojna w Wietnamie czy interwencja w Iraku w 2003). Haass przestrzega, by restauracji nie utożsamiać z izolacjonizmem, który jest świadomym odwróceniem się od świata nawet wtedy, gdy realizacja własnych interesów nakazuje zaangażowanie.

Haass postuluje przywrócenie fiskalnej podstawy amerykańskiej potęgi. Proponuje cięcia w wydatkach na zabezpieczenie socjalne (obecnie to około 40 proc. wydatków budżetu) i na obronę (20 proc. budżetu). I to na bardzo wysokim poziomie, bo o około 300 mld dolarów rocznie, aż do całkowitego zrównoważenia budżetu.

Regulacja oznacza przywrócenie do łask zasady równowagi sił polegającej na tym, by żadne mocarstwo nie zdobyło przewagi nad innymi, a globalny porządek oparty był na stanie równowagi pomiędzy nimi. Amerykanie tradycyjnie odrzucali ten sposób uprawiania polityki, gdyż uważali, że doprowadzał on do wojen, które wyniszczały Stary Kontynent. Wierzyli, że ich polityka zagraniczna w odróżnieniu od europejskiej oparta jest nie na sile, ale wartościach: krzewieniu wolności, demokracji i rynku. I w tym idealizmie dopatrywali się swojej wyższości nad Europejczykami.

Henry Kissinger w rozważaniach poczynionych jeszcze w 1994 r. w dziele „Dyplomacja" przewidywał, że Ameryka będzie musiała pogodzić się ze stosowaniem zasady równowagi sił, ponieważ nowy pozimnowojenny porządek będzie przypominał XIX-wieczny „koncert mocarstw":

Na początku lat 90. XX wieku uważano tę diagnozę za niezgodną z rzeczywistością. Traktowano ją jako wyraz naukowych predylekcji Kissingera, który swoją błyskotliwą karierę rozpoczął rozprawą na temat Świętego Przymierza i XIX-wiecznego układu równowagi sił. Wierzono, że zwycięstwo w zimnej wojnie przyniesie Ameryce hegemonię i powszechny tryumf jej cywilizacyjnych wartości. Dziś nikt nie traktuje poważnie prognoz „końca historii". Historia przyznała bowiem rację Kissingerowi.

Autor „Dyplomacji" uważa, że najważniejsze strategiczne zagrożenie Ameryki polegałoby na tym, że Europa lub Azja zdominowane zostałyby przez jedno mocarstwo. W takim układzie powstałby bowiem potencjał przewyższający USA najpierw w dziedzinie gospodarczej, a potem siłą rzeczy – także i militarnej.

Polski statysta

Dlatego w swojej najnowszej wydanej przed rokiem książce „Globalny porządek" (world order) Kissinger zastanawia się nad zasadami, które nie pozwoliłyby mocarstwom na konfrontację, wskutek której nasz świat stoczyłby się w chaos. Jakkolwiek stawia on więcej pytań, aniżeli daje odpowiedzi, to sugeruje, że przyszły porządek światowy powinien wziąć pod uwagę doświadczenia, jakie tkwiły u podstaw pokoju westfalskiego zawartego w połowie wieku XVII. Za najważniejsze z nich uważa zasadę równowagi sił oraz pewien konieczny zespół wartości i norm regulujących stosunki między państwami.

Z diagnozą Kissingera zbieżne są rozmyślania Zbigniewa Brzezińskiego, zawarte w książce „Strategiczna wizja. Ameryka a kryzys globalnej potęgi" z roku 2012. Według Brzezińskiego Stany Zjednoczone są nadal najsilniejszym państwem świata. Jeśli uda im się ograniczyć negatywne tendencje (przede wszystkim dalsze zadłużanie państwa, wadliwość systemu finansowego, wzrastającą nierówność dochodów), to pozostaną nim w przewidywalnej przyszłości. Są jednak za słabe, aby narzucić swój porządek innym. Zmuszone zatem będą polegać na zasadzie równowagi sił. A to znaczy, że będą przede wszystkim używać narzędzi dyplomatycznych, a nie militarnych. Regionem kluczowym dla realizacji ich interesów pozostanie Eurazja, gdzie mają do wypełnienia dwa strategiczne zadania: reintegrację i rozszerzenie Zachodu o Rosję i Turcję oraz równoważenie wpływów Chin w południowo-wschodniej Azji.

Jaką pozycję w koncercie mocarstw zajmie Polska? Prawdopodobnie żadnej. W relacjach międzypaństwowych, w których decyduje równowaga sił, rozstrzygające słowo mają bowiem mocarstwa. A Polska jest słabym, peryferyjnym krajem Zachodu, który na dodatek nie ma ochoty do gry ani na wielkiej, ani na małej szachownicy. Po roku 2008 zrezygnowała nawet z aktywnej polityki regionalnej, ustępując pola największemu mocarstwu europejskiemu – Niemcom.

Satelicka polityka nie przyniosła efektów. W zamian za uległość nie uzyskaliśmy poważnych koncesji na rzecz realizacji naszych interesów. A musieliśmy żyrować słone rachunki mocarstw, godząc się na traktat lizboński, pakiet klimatyczny czy niemiecko-rosyjskie partnerstwo gazowe. Dlatego część polskich elit politycznych szansy na poprawę pozycji międzynarodowej Polski szuka w USA, wierząc, że oba kraje łączą specjalne i uprzywilejowane stosunki. To tylko połowiczna prawda.

Waszyngton jest dla Warszawy rzeczywiście najważniejszym partnerem, choćby dlatego, że to on stoi za natowskimi gwarancjami bezpieczeństwa. Jednak ta relacja nie jest symetryczna. Z punktu widzenia USA jesteśmy partnerem drugorzędnym, co zawdzięczamy peryferyjnemu charakterowi naszego regionu i bierności naszej dyplomacji.

Rolę Polski w strategii USA umniejsza nie tylko ogromna różnica mocarstwowych potencjałów, ale i doktryna regulacji. W trakcie ostatniego szczytu NATO w Newport we wrześniu 2014 r. Amerykanie odmówili realnego wzmocnienia wschodniej flanki NATO i nie zgodzili się na stałe stacjonowanie tam kilku ciężkich brygad US Army. A to dlatego, że zgodnie z doktryną regulacji w sytuacji kryzysowej działania dyplomatyczne mają przewagę nad użyciem sił zbrojnych. Jak pokazał przykład Gruzji w 2008 r., atak na sojusznika Ameryki wcale nie musi oznaczać jej automatycznej zbrojnej odpowiedzi. Polska różni się oczywiście od Gruzji tym, że związana jest z USA traktatem północnoatlantyckim.

Trudno jednak nie zauważyć, że doktryna regulacji osłabia nasze gwarancje bezpieczeństwa. Zgodnie z jej zasadami Stany Zjednoczone użyją sił zbrojnych tylko w wypadku zagrożenia swoich żywotnych interesów. Czy zatem zdecydują się na wojnę, gdy Polska zostanie zaatakowana przez Rosję? Na to pytanie nie ma jednoznacznej odpowiedzi. Jednak w tym przypadku doktryna regulacji będzie preferowała zastosowanie przez USA pomocy moralno-dyplomatycznej przed militarną.

W razie ewentualnego ataku na Polskę decyzja o wysłaniu jednostek US Army uzależniona będzie także od gotowości do przyjścia nam z pomocą sojuszników europejskich. Dlatego wstrzemięźliwy stosunek Niemiec do obrony flanki wschodniej winien nas bardzo niepokoić. Opinie części polskich ekspertów i polityków, którzy nie życzą sobie żołnierzy Bundeswehry na polskiej ziemi, są więc wysoce nierozsądne.

Amerykańscy stratedzy z zasady nie dostrzegają Polski. Większość z nich nie przewiduje dla niej żadnej roli w planach utrzymania globalnego przywództwa. Wyjątkiem jest Zbigniew Brzeziński, ale i on wyznacza jej rolę statysty. W „Strategicznej wizji" poświęca naszemu krajowi trzy akapity. Polska miałaby być rodzajem przyzwoitki dla mocarstw zachodnioeuropejskich, Francji i Niemiec, które współdziałałyby z Ameryką na rzecz rozszerzenia o Rosję wspólnoty politycznej Zachodu.

Tymczasem Polska nie jest skazana na bycie słabym krajem peryferyjnym. Jej awans w hierarchii międzynarodowej jest możliwy. Przykład winniśmy brać z Turcji, ale także pamiętać, że powrót do roli mocarstwa regionalnego zajął jej prawie 100 lat.