Marcin Molski: Niewykorzystana szansa w tworzeniu lepszego prawa

Ocena skutków regulacji to z założenia narzędzie analityczne mające wspierać i racjonalizować proces stanowienia prawa w Polsce. Pomimo upływu 23 lat od chwili wprowadzenia wymogu jej stosowania nie osiągnęła odpowiedniej dojrzałości systemowej, aby realizować swoje cele. 

Mając na celu ochronę interesów ekonomicznych państwa, przedsiębiorców i obywateli, na których bezpośrednio oddziałują wprowadzane regulacje prawne, warto podjąć zdecydowane starania i doprowadzić do rozszerzenia OSR o pełnoprawną warstwę analityczną, zapewnić możliwość opiniowania przez ekspertów tworzonych analiz ekonomicznych oraz wprowadzić obligatoryjność stosowania ewaluacji ex post, tworząc tym samym solidny fundament do obiektywnej oceny zasadności i skutków proponowanych rozwiązań prawnych.

Dodatkowo należy wprowadzić wymóg opracowywania OSR dla wszystkich inicjatyw ustawodawczych oraz utworzyć centralną instytucję odpowiadającą za monitorowanie, nadzorowanie i koordynację całości procesu legislacyjnego na wszystkich jego etapach. Takie podejście zapewniłoby realną standaryzację procesu stanowienia prawa, jednolitość informacyjną i mierzalność skutków, a także adekwatną niezależność od inicjatorów tego procesu.

Czytaj więcej

Prawo w Polsce

Oto legislacyjne perły i buble roku 2024. Jedna ustawa zmroziła prawników

Absurd konfiskaty pojazdu za przewinienia drogowe, dobre regulacje o prawie autorskim i kontrowersyjne przepisy o sygnalistach. Oto prawne perły i buble roku 2024.

Czym właściwie jest OSR ?

Zgodnie z ideą OSR ma być kluczowym elementem programu poprawy jakości istniejącej i wprowadzanej regulacji czy, szerzej, polityki publicznej. Jest to narzędzie analityczne wspierające proces tworzenia prawa, a także metoda posiłkowa w projektowaniu, implementowaniu i monitorowaniu oczekiwanych efektów systemu regulacyjnego, ukierunkowana na dostarczanie wiedzy na temat możliwych konsekwencji proponowanych oraz faktycznych efektów istniejącej regulacji. Celem OSR jest precyzyjne określanie wszystkich konsekwencji – zarówno korzyści, jak i kosztów – planowanej interwencji państwa. Powinna być stosowana już na początkowych etapach pracy nad koncepcją regulacji, jej celem i formą. Ma poprzedzać ewentualne przygotowanie projektu legislacyjnego. W założeniu OSR ma wzmacniać rolę argumentacji merytorycznej w procesie stanowienia prawa.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami inicjatywę ustawodawczą posiada: prezydent, Rada Ministrów, grupa co najmniej 10 senatorów lub komisja senacka, grupa co najmniej 15 posłów lub komisja sejmowa, a także grupa co najmniej 100 tysięcy obywateli. Co ciekawe, OSR jest wymagana i przygotowywana jedynie do projektów rządowych.

W całym procesie stanowienia prawa można wyróżnić trzy główne ośrodki zajmujące się wspieraniem procesu legislacyjnego oraz dbałością o zasady techniki prawodawczej. Są to Rządowe Centrum Legislacji, Biuro Analiz Sejmowych oraz Biuro Legislacyjne Senatu. Każdy z tych ośrodków uczestniczy w procedurze przyjmowania i uchwalania projektów ustaw jedynie w zakresie swojej właściwości rzeczowej i na wybranych etapach procesu legislacyjnego. W Polsce nie funkcjonuje żaden podmiot, który zajmowałby się koordynacją, monitoringiem oraz nadzorem nad pełnym przebiegiem procesu legislacyjnego, tj. od przygotowania projektu do podpisu ustawy przez prezydenta.

OSR obejmuje wskazanie podmiotów, na które oddziałuje projektowany akt normatywny, wraz z przedstawieniem wyników analizy wpływu na te podmioty, informacje o konsultacjach przeprowadzonych przed opracowaniem projektu, a także o zakresie konsultacji publicznych i opiniowania projektu, w tym o obowiązku zasięgnięcia opinii wynikającym z przepisów odrębnych, przedstawienie wpływu projektowanego aktu normatywnego na istotne obszary oddziaływania, w szczególności na sektor finansów publicznych, jednostki samorządu terytorialnego, rynek pracy, konkurencyjność gospodarki i funkcjonowanie przedsiębiorców. Ponadto OSR powinna wskazywać źródła finansowania oraz wskazanie źródeł danych i przyjętych do obliczeń założeń.

Mimo pozornej szczegółowości brak jest na poziomie legislacyjnym jakichkolwiek wytycznych merytorycznych co do zakresu sporządzania OSR, chociażby w postaci nawet ogólnych odwołań do metodologicznej adekwatności do przedmiotu regulacji czy przyjętych standardów ocen ekonomicznych.

Wykorzystanie OSR w praktyce

Omawiając tematykę OSR, należy również wskazać na zagadnienie tzw. ewaluacji ex-post. W głównej mierze służy ona zbadaniu zakończonego programu pod kątem ustanowionych kryteriów, w tym skuteczności i efektywności. Ewaluacja służy również gromadzeniu wiedzy o tym, co działa, a co nie, dlaczego się tak dzieje, które koncepcje okazały się trafne, a które oparte były na niewłaściwych założeniach o związkach przyczynowych między interwencją a planowanymi efektami, czy dobrze została wybrana koncepcja wdrożenia i jak została zrealizowana, jakie wnioski należy wyprowadzić dla innych programów. Ewaluacja służy budowaniu bazy wiedzy przydatnej nie tylko w procesie stanowienia prawa, ale także w decyzjach o uruchamianiu programów publicznych, budżetowaniu zadaniowym czy programowaniu strategicznym.

Biorąc pod uwagę opisane zalety, całkowite niezrozumienie wywołuje fakt skrajnie niskiego wykorzystywania go w praktyce. Z danych dostępnych na stronie Rządowego Centrum Legislacji wynika, że w latach 2020–2024 przeprowadzono łącznie 23 ewaluacje ex-post dla aktów normatywnych w randze ustawy. W tym samym czasie na rządowej ścieżce legislacyjnej znajdowało się blisko 900 projektów ustaw.

Wnioski o ocena

OSR jest marginalizowana, stwarza jedynie pozory prowadzenia oceny ex-ante prawdopodobnych skutków wdrożenia projektowanego aktu prawnego, nie korzysta z potencjału analitycznego, który powinien być jej fundamentem, a tym samym podstawą dla odpowiedzialnego tworzenia porządku prawnego oraz ochrony interesu ekonomicznego państwa.

Ewaluacja ex-post, pomimo obiektywnych zalet, jest w Polsce praktycznie niewykonywana. Tym samym władza publiczna pozbawia się skutecznego narzędzia służącego poprawie jakości stanowienia prawa i utrzymywania w porządku prawnym racjonalnych i efektywnych regulacji.

W Polsce mamy do czynienia z pełną decentralizacją podmiotów zajmujących się koordynacją i wspieraniem procesu legislacyjnego, a także dbaniem o poprawność zasad techniki prawodawczej. RCL, BAS i BLS zajmują się jedynie poszczególnymi etapami tej procedury. Taki stan rzeczy prowadzi w praktyce do postrzegania jednolitej procedury stanowienia prawa, jako kilku odrębnych procesów organizacyjnych. Brak centralnego ośrodka, zajmującego się koordynacją działań, monitoringiem i dbaniem o utrzymywanie jednolitych standardów, zbieraniem i analizowaniem danych dotyczących procesu legislacyjnego oraz poszczególnych projektów ustaw, a także dołączanych do nich ocen skutków regulacji, obniża potencjał państwa do sprawnego i efektywnego, również w wymiarze ekonomicznym, zarządzania jakością procedury stanowienia prawa.

Stanowienie dobrego i jakościowego prawa

OSR powinna zostać poszerzona o warstwę analityczną. Nie da się zapewnić wysokiej jakości procesu stanowienia prawa bez stosowania analizy ekonomicznych korzyści i kosztów każdej z proponowanych regulacji czy analizy skutków stosowania regulacji już istniejących. Braki w tym zakresie oddziałują niekorzystnie na krajową gospodarkę, która narażona jest na niekontrolowany przyrost przepisów powodujących nieuzasadnione koszty działalności gospodarczej oraz krępujących rozwój przedsiębiorczości.

Jako jeden z najważniejszych elementów procesu stanowienia prawa powinno zostać wprowadzone opiniowanie analiz ekonomicznych zawartych w OSR przez grupę ekspertów. W tym celu powinna zostać powołana komisja ekonomiczna ds. OSR. Ocena komisji projektowanych rozwiązań, aby była najbardziej efektywna, musiałaby się odbywać na bardzo wczesnym etapie, tj. po przygotowaniu projektu i OSR, ale przed przekazaniem go do opiniowania zewnętrznego i konsultacji społecznych. Komisja opiniowałaby wszystkie projekty ustaw, a uzyskanie pozytywnego stanowiska byłoby obligatoryjnym warunkiem dalszego procedowania.

Przyjęcie trybu i zasad działania komisji powinno uwzględniać sytuację, w której jej opinia będzie konieczna na dalszym etapie prac legislacyjnych, w efekcie np. zgłoszenia do projektu poprawek znacznie zmieniających pierwotne propozycje. Konieczność pogodzenia takiego założenia z dynamiką procesu legislacyjnego, w szczególności na etapie parlamentarnym, powinna być dodatkowym argumentem na rzecz rozbudowy i profesjonalizacji struktur przygotowujących OSR w instytucjach publicznych.

Wymóg opracowywania OSR powinien zostać rozszerzony na wszystkie inicjatywy ustawodawcze. Oznaczałoby to przede wszystkim zestandaryzowanie wymogów procedowania inicjatyw ustawodawczych w parlamencie. Konsultacje społeczne oraz OSR stałyby się podstawowymi formalnymi warunkami przyjęcia i procedowania każdego projektu ustawy, także tego zgłaszanego przez prezydenta RP, w trybie senackim, poselskim oraz inicjatyw obywatelskich. Pozwoliłoby to wyeliminować praktykę omijania rządowej ścieżki legislacyjnej w celu uproszczenia postępowania, a jednocześnie zagwarantowałoby jednolity, wysoki poziom informacji o skutkach każdej wnioskowanej i projektowanej regulacji, niezależnie od jej inicjatora.

Kolejnym elementem powinna być obligatoryjność przeprowadzania ewaluacji ex-post, ściśle powiązana z kluczowymi wskaźnikami efektywności (KPI), dzięki którym wnioskodawca może stale monitorować postępy w osiąganiu wcześniej założonego celu. Niezbędne w tym założeniu jest to, aby KPI były szczegółowo określone już na etapie tworzenia OSR. Każdy KPI powinien mieć przypisaną wartość liczbową, która pozwoli na określenie aktualnego stanu procesu realizacji interwencji wprowadzonej daną ustawą. Dodatkowo powinien być osadzony w konkretnym przedziale czasowym.

Zasadne jest utworzenie Krajowego Centrum Legislacyjnego, które odpowiadałoby za monitorowanie, nadzorowanie i koordynację całości procesu legislacyjnego na wszystkich jego etapach, tj. od przygotowania projektu do wejścia w życie i funkcjonowanie w polskim porządku prawnym.

W jego strukturze powinny znaleźć się nowo tworzona komisja ekonomiczna ds. OSR, a w stosunku do Rządowego Centrum Legislacji, Biura Analiz Sejmowych i Biura Legislacyjnego Senatu KCL sprawowałoby nadzór merytoryczny wynikający z zakresu realizowanych zadań.

Główne zadania, które powinien realizować KCL, to koordynowanie, monitorowane procesu legislacyjnego od chwili przygotowania do wejścia w życie projektów aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, nadzór nad prawidłowym i terminowym wykonywaniem analiz ex-post, monitorowanie zmian dotyczących OSR, pilnowanie spójności oraz wykonania aktualizacji OSR, jeśli nastąpiła istotna zmiana, która wymaga ponownej analizy ekonomicznej OSR, przygotowanie opinii końcowej, która powinna zostać dołączona razem z projektem ustawy do podpisu prezydenta, w szczególności jeżeli na etapie prac parlamentarnych nie uwzględniono rekomendacji lub opinii dotyczącej analizy ekonomicznej OSR.