Unikanie opodatkowania CIT: nie można zwiększyć wpływów do budżetu

Zjawisko międzynarodowego unikania opodatkowania CIT osiągnęło taki wymiar, że realnie zagraża interesom państw członkowskich Unii Europejskiej. Problem dostrzegają już nie tylko same państwa, ale i Komisja Europejska, która nadała tej problematyce priorytetowy status. Ze względu na specyfikę i skomplikowany charakter procederu stosowanego przez podmioty (holdingi) działające transgranicznie bardzo trudno podjąć skuteczną walkę. Na terytorium państw „nowej" Unii jest on szczególnie aktywny, co wynika z braku bądź niedoskonałości polityki państwa w przeciwdziałaniu.

Zjawisko to ma znaczący wpływ na kondycję budżetu Polski. Dotychczas priorytetem była walka z uchylaniem się od płacenia VAT. Skutki bowiem oznaczają dla budżetu państwa straty sięgające kilkudziesięciu miliardów złotych rocznie. W tym samym czasie niedoceniane, a może niedostrzegane, było zjawisko międzynarodowego unikania CIT, czego skutkiem jest regularny spadek wpływów z tego podatku do budżetu. Dzisiaj już wiemy, że straty w Polsce sięgają kilkudziesięciu miliardów rocznie (w zależności od źródła szacunki oscylują pomiędzy 36 a 45 mld zł rocznie). Co gorsza, tendencja ta ma charakter wzrastający. Na potwierdzenie warto zauważyć, że wraz z regularnym wzrostem PKB w Polsce regularnie maleją wpływy z CIT.

W holdingu łatwiej coś ukryć

Widać więc, że unikanie CIT nie tylko przynosi straty nie mniejsze niż unikanie VAT, ale jest groźniejsze dla interesów państwa jako nienależycie zidentyfikowane. Ministerstwo Finansów zna instrumenty i konstrukcje wykorzystywane przez uchylających się od płacenia VAT, ale wobec unikania CIT jest bezradne. Nie posiada bowiem systemowych rozwiązań, które pozwoliłyby rozpocząć walkę z tym zjawiskiem. Przede wszystkim jednak nie został w sposób właściwy rozpoznany problem i jego złożony oraz wielopłaszczyznowy charakter.

Ponieważ unikanie opodatkowania przybrało w Polsce poważne rozmiary, warto wskazać, z jakimi czynnikami ma to związek. Charakter zjawiska jest wielopłaszczyznowy (wielowątkowy), co naturalnie komplikuje i utrudnia skuteczne przeciwdziałanie mu.

Szczególnie agresywne w unikaniu opodatkowania są międzynarodowe holdingi. Przez swoją transgraniczną działalność i wykorzystanie licznych instrumentów finansowo-prawnych potrafią prowadzić politykę optymalizacji, która zmierza do nienaturalnego zminimalizowania opodatkowania, a często do całkowitego jego uniknięcia. Holdingi, ze względu na swoją specyfikę, mogą przy tym korzystać z licznych instrumentów finansowych.

W kilku krajach jednocześnie

Lista takich instrumentów jest długa, a ich rodzaj zróżnicowany – od najprostszych form do skomplikowanych konstrukcji. Szczególnie trudne do zweryfikowania pod względem podatkowym są wielopoziomowe konstrukcje instrumentów dłużnych, opcji czy tzw. swap, których mechanizmy często są oparte na specyfice azjatyckiej (nieznanej polskiej administracji i kontroli podatkowej).

Oprócz licznych instrumentów finansowych holdingi prowadzą również inne działania, które służą agresywnej optymalizacji, np. hybrydyzacja finansowa (mutowanie instrumentów, tak by osiągały one neutralność podatkową w ściśle określonym państwie), „shanghajskie" instrumenty hybrydowe, inteligentne raje podatkowe czy wreszcie raje elektroniczne.

Komisja Europejska ocenia, że holdingi międzynarodowe wykorzystują czynnie ponad 600 instrumentów optymalizujących opodatkowanie. Został nawet wykreowany nowy nurt, tzw. high tax technology (wysoko wyspecjalizowane technologie podatkowe), skupiony na budowaniu agresywnych strategii podatkowych dla holdingów międzynarodowych w taki sposób, by osiągały optymalizację bez zagrożenia wykrycia przez organy podatkowe.

Specyfika i skomplikowanie polityki agresywnej optymalizacji wynika również z tego, że konstruowana jest na gruncie kilku jurysdykcji podatkowych równocześnie: wewnątrzkrajowych ustawodawstw, na których terenie działają struktury holdingowe (może być ich od kilku do kilkunastu czy kilkudziesięciu), unijnego oraz międzynarodowego prawa podatkowego.

Musimy mieć świadomość, jak obszerna jest cała jurysdykcja podatkowa, na gruncie której holding międzynarodowy buduje swoją politykę. Same międzynarodowe prawo podatkowe to setki umów, które są skutecznie wykorzystywane do unikania opodatkowania. Zagadnienie jest tak obszerne, że najczęściej przerasta możliwości kontroli podatkowej.

Na ogólnounijne rozwiązania nie ma co liczyć

Z problemem nie poradziła sobie również Komisja Europejska. Projekt dyrektywy CCCTB, który miał być propozycją opodatkowania holdingów międzynarodowych i stać się przeciwwagą dla unikania opodatkowania, posiadał liczne wady, które sprzyjałyby agresywnej optymalizacji. Na skutek tego wiele państw członkowskich (w tym Polska) zaczęły podawać w wątpliwość tę propozycję.

Stan prac Komisji Europejskiej był dla państw członkowskich bardzo czytelnym komunikatem, że wobec braku rozwiązań unijnych państwa członkowskie zmuszone są tworzyć własną politykę wewnętrzną, której celem będzie przeciwdziałanie ucieczce od podatków na ich terytorium. W zasadzie żadne państwo członkowskie nie zastanawia się już, „czy jest to konieczne", ale jak szybko i jak najskuteczniej to zrobić.

Zostaliśmy sami

Obecnie jednak problem przeciwdziałania międzynarodowemu unikaniu opodatkowania stał się jeszcze bardziej skomplikowany. Pojawił się bowiem inny aspekt zjawiska. Jest nim nieuczciwa konkurencja podatkowa pomiędzy państwami członkowskimi.

Te z nich, które powinny działać wspólnie przeciwko międzynarodowemu unikaniu opodatkowania (a przynajmniej nie przeszkadzać sobie), zaczęły konkurować w rozwiązaniach podatkowych przewidzianych dla międzynarodowych holdingów. Proponując różne korzyści (często niezgodne z prawem unijnym), chcą je zachęcić, żeby to właśnie na ich terenie zlokalizowały swoją działalność i odprowadzały podatki, nawet jeżeli będą one znacznie niższe od tych, które mogłyby ściągnąć, byle w dalszym ciągu satysfakcjonujące. Państwa członkowskie zdają sobie sprawę, że nie zatrzymają optymalizacji. Dlatego rozpoczęły działalność „promocyjną" swoich systemów podatkowych jako najbardziej korzystnych, a z pewnością korzystniejszych od rozwiązań proponowanych przez sąsiednie państwa. Polityka nieuczciwej konkurencji podatkowej stała się faktem. Obala ona ideę „wspólnej solidarności podatkowej".

Omawiany proceder jest szczególnie groźny dla Polski. Widać, że w naszym regionie większość państw stworzyła bądź buduje politykę podatkową, która ma na celu drenaż dochodów międzynarodowych holdingów z terytorium Polski. Nie jest już tajemnicą, że Austria stała się inteligentnym rajem podatkowym, a państwa regionu (Węgry, Czechy, Słowacja) też zmierzają w tym kierunku.

Polska stała się w tej mierze niekonkurencyjna, jednocześnie nie posiada żadnej strategii skutecznego przeciwdziałania szkodliwej konkurencji podatkowej.

Produkują nieuczciwych

Z unikaniem opodatkowania związane jest również inne bardzo niebezpieczne zjawisko tzw. psucia dobrego podatnika. Jest ono dostrzegalne zwłaszcza w Polsce. Brak skutecznej walki z unikaniem CIT skutkuje tym, że holdingi, które dopuszczają się procederu, wykorzystują swoje oszczędności podatkowe do walki z konkurencją (np. przez stosowanie cen dumpingowych). Holdingi, które nie stosują agresywnej optymalizacji, stają się niekonkurencyjne. Zostają postawione przed dylematem: albo przegrają walkę z holdingami stosującymi agresywne opodatkowanie, czego konsekwencją będzie likwidacja ich działalności, albo też zaczną nieuczciwą optymalizację. Świadome są, że nie mogą „liczyć" na państwo, które w tej walce jest nieskuteczne.

Nasuwa się więc konkluzja, że nieporadność państwa i brak systemowych rozwiązań w przeciwdziałaniu unikaniu opodatkowania skutkuje „produkcją" nieuczciwych podatników.

Była klauzula, ale prace wstrzymano

Mając na uwadze złożoność i skomplikowanie zjawiska oraz poziom strat budżetowych, trzeba z pełną stanowczością stwierdzić, iż międzynarodowe unikanie opodatkowania w Polsce stało się zjawiskiem zagrażającym już nie tylko interesom budżetowym, ale i strategicznemu bezpieczeństwu państwa.

Analizując regulacje i podejmowane przez państwo działania, widać, że Polska nie ma pomysłu na walkę z tym procederem. Skuteczne przeciwdziałanie międzynarodowemu unikaniu opodatkowania musi się opierać na systemowych rozwiązaniach, które opracują koncepcję na wielu płaszczyznach. Musimy pamiętać, jak skomplikowana jest problematyka i jak silna pozycja podmiotów korzystających na słabości państwa. Nie można uznać pojedynczych rozwiązań legislacyjnych za skuteczną przeciwwagę dla wysoko rozwiniętych technologii podatkowych, które są precyzyjnie wykorzystywane w agresywnej optymalizacji.

Z tym większym zdziwieniem należy przyjąć komunikat, że zostały wstrzymane prace nad wprowadzeniem klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że instrumentu tego nie można uznać za coś, co kompleksowo rozwiąże problemy państwa. Pozwoli jednak, po wprowadzeniu innych konstrukcji, stać się fundamentem walki z tą patologią. Można się oczywiście spierać o ostateczny kształt klauzuli, ale nie można opóźniać jej przyjęcia. Jej wprowadzenie leży nie tylko w interesie budżetu państwa, ale również rzetelnych podatników.

Tarcza nie zainteresowała parlamentu

Należy pamiętać, że międzynarodowe unikanie opodatkowania jest zjawiskiem złożonym i skomplikowanym. Dlatego wypracowanie strategii walki z tym zjawiskiem wymaga głębokiej i specjalistycznej wiedzy oraz doświadczenia, ale też regularnego analizowania trendów światowych.

Obserwując doświadczenia innych państw (USA, Wielka Brytania, Niemcy), można stwierdzić, że skuteczność nie polega tylko na zbudowaniu odpowiedniego systemu, ale na ciągłym jego doskonaleniu.

W grudniu 2014 r. naszym parlamentarzystom została zaprezentowana koncepcja tarczy podatkowej dla Polski. To propozycja systemowego przeciwdziałania międzynarodowemu unikaniu opodatkowania. Nie stała się ona jednak przedmiotem prac rządowych.

A przecież walka z tym szkodliwym zjawiskiem powinna stać się priorytetowym celem państwa. Wypracowanie długoterminowej strategii opartej na przemyślanych założeniach ma wpisać się w długoterminowe założenia polityki bezpieczeństwa państwa.

Trzeba mieć świadomość, że zjawisko unikania opodatkowania z jednej strony podlega ciągłemu rozwojowi, z drugiej zaś szybko nie zniknie. Strategia przeciwdziałania nie może być przedmiotem sporów politycznych, ponieważ będzie to osłabiało jej skuteczność, co niewątpliwie wykorzystają strony zainteresowane „słabym" systemem podatkowym. Elity polityczne muszą sobie uświadomić, że wprowadzeniu tej strategii należy nadać najwyższy status równoważny polityce zagranicznej.

Trzeba mieć świadomość

Zintegrowany system przeciwdziałania międzynarodowemu unikaniu opodatkowania nie tylko wzmocni bezpieczeństwo budżetowe państwa, ale również wstrzyma tendencję spadkową wpływów z CIT.