Praworządność a rozwój

Odwieczny spór o funkcje państwa i rynku oraz rolę rządów prawa toczy się najczęściej na płaszczyźnie teoretycznej, nierzadko z udziałem ideologii i polityki. Podejmując nasze badania nad wskaźnikiem zrównoważonego rozwoju społeczno-ekonomicznego (Balanced Development Index: BDI) trzymamy się empirii i statystyki. Uwzględniamy zarówno „twarde" czynniki ekonomiczne, jak i „miękkie" psychospołeczne, co pozwala dość dokładnie pokazać wahania polityki społeczno-gospodarczej, a nawet przewidywać jej meandry.

Wyniki pomiaru BDI* dla 22 europejskich krajów OECD w okresie 1999–2018 przedstawialiśmy na łamach „Rzeczpospolitej" niemal dokładnie rok temu (19 grudnia 2019 r.). Oto konkluzje naszych dociekań: nie ma wątpliwości, że wyższe wartości wskaźnika BDI osiągają kraje zamożniejsze, o lepszym klimacie społecznym i ogólnie wyższym poziomie dobrostanu, a wysoki poziom zrównoważenia („harmonii") jego składowych jest dobrą miarą sterowności systemu społeczno-gospodarczego, czyli jego podatności na zmiany indukowane przez ośrodki kierownicze.

Indeks praworządności

Bank Światowy opracowuje co roku Worldwide Governance Index (WGI), co można przetłumaczyć jako światowy indeks jakości rządzenia, który w pewnym uproszczeniu można byłoby nazwać indeksem praworządności. WGI składa się z trzech grup subindeksów wskazujących aspekty dobrego rządu. Modus operandi rządów, czyli sposób ich wyboru, funkcjonowania, monitorowania i zastępowania, określają: zdolność obywateli do wyrażania opinii o rządach i pociągania ich do odpowiedzialności oraz stabilność polityczna, ochrona przed przemocą i terroryzmem.

Zdolność rządów do formułowania i wdrażania właściwej polityki mierzy się tu przez określenie stopnia efektywności rządu (jakość funkcjonowania jego aparatu w zakresie dostarczania usług publicznych, niezależność administracji publicznej od presji politycznych, zdolność do formułowania i realizacji długofalowych polityk, niezależnie od zmian politycznych) oraz jakość regulacji (efektywne funkcjonowanie reguł prawnych chroniących interesy wszystkich obywateli, sprzyjających rozwojowi prywatnej przedsiębiorczości i inwestycji prywatnych).

Poszanowanie przez obywateli państwa i instytucji, które regulują życie społeczne i ekonomiczne to rządy prawa, a więc stopień, w jakim indywidualni i zbiorowi aktorzy życia społecznego i ekonomicznego ufają regulacjom i przestrzegają ich, respektują ustalenia kontraktów i prawa własności, ufają policji i sądom oraz czują się zabezpieczeni przed zagrożeniami przestępczości, przemocy i nierównego traktowania.

To także kontrola korupcji: przekonanie, że władza publiczna nie służy prywatnym korzyściom zarówno na poziomie drobnych spraw załatwianych w urzędach, jak i zawłaszczaniu obszarów działania całego państwa przez układy działające na rzecz potężnych grup interesów.

Worldwide Governance Index powstaje na podstawie informacji zaciąganych z 30 różnych baz danych. Użyte tu wskaźniki mierzą subiektywne odczucia obywateli i ich ocenę działania państwa. Obliczany jest każdego roku, począwszy od 1995 r., dla stu kilkudziesięciu krajów całego świata.

Spada jakość rządzenia

W badanym okresie (przed, w trakcie i po kryzysie finansowym 2008 roku) indeks WGI (wskaźnik jakości rządzenia) systematycznie obniża się w całej grupie 22 krajów OECD. Wyraźna jest natomiast grupa liderów, krajów, gdzie ocena jakości rządzenia jest niezmiennie najwyższa. Są to Finlandia, Dania, Szwecja, Luksemburg i Holandia.

Pięć krajów postkomunistycznych: Estonia, Łotwa, Słowenia, Republika Czeska i Polska, zanotowało pewne postępy. Sukcesy notuje Estonia, która awansowała z 15. pozycji na 8., a także Polska z 21. na 17., by niestety w latach 2014–2018 osunąć się o jedno miejsce. Inaczej kształtowała się sytuacja na Węgrzech, których jakość rządzenia pogarszała się w ciągu całego okresu. Spadki notują też kraje najsilniej dotknięte kryzysem finansowym po 2008 r.: Grecja, Włochy, Hiszpania.

W tych samych okresach czołówka państw w rankingu WGI jest bardzo zbliżona do tych z rankingu BDI. Podkreślić jednak trzeba, że pokryzysowy okres 2014–2018 charakteryzował się w Europie silnym rozwojem, dokonującym się mimo postępującego spadku jakości rządzenia.

Wskaźniki BDI (mierzący rozwój społeczno-ekonomiczny) i WGI (mierzący jakość rządzenia, czyli przede wszystkim praworządność) pozostają silnie skorelowane. Innymi słowy: im lepsze oceny jakości rządzenia we wszystkich badanych krajach, tym wyższy poziom rozwoju społeczno-gospodarczego. W obszarze jakości rządzenia widać spektakularny awans niektórych krajów postsocjalistycznych, zwłaszcza: Estonii, Słowenii, Łotwy, Czech, Słowacji i skromniejszy Polski, oraz systematycznie niską pozycję krajów zadłużonego Południa Europy.

Lekcja z kryzysu

Zależność poziomu zrównoważonego rozwoju (BDI) od oceny jakości rządzenia (WGI) rosła w okresie kryzysu, mimo że poziom rozwoju spadł. Innymi słowy w okresie kryzysu ekonomicznego dobre rządzenie i praworządność stają się bardziej istotne dla funkcjonowania gospodarki, realizacji najpilniejszych potrzeb i przeciwdziałania pogarszaniu się kondycji społeczeństwa.

Znamienne jest to, że po przezwyciężeniu kryzysu finansowego 2008 r. i osiągnięciu wyższych niż przed kryzysem poziomów wskaźnika BDI, stopień jego zależności od jakości rządzenia nadal pozostał wysoki i nie powrócił do niższych wartości z lat 1999–2007.

Najwyraźniej została odrobiona „lekcja dobrego rządzenia" i praworządności jako podstawowego czynnika zapewniającego dobrą koniunkturę ekonomiczną i dobry klimat społeczny. Można się spodziewać, że dramatyczna lekcja Covidu-19 jeszcze bardziej niż w czasie kryzysu finansowego uzależni rozwój społeczno-ekonomiczny od jakości rządzenia. Utrwali się pogląd, że w warunkach kryzysowych wyzwań, które zapewne zostaną z nami na długo, to właśnie jakość rządzenia nabierze zasadniczego znaczenia.

Opłacalne rządy prawa

Wyraźnie widać zależność elementów wskaźnika BDI (dwóch społecznych i dwóch ekonomicznych) od elementów składających się na jakość rządzenia. Wartość społecznych aspektów rozwoju rośnie wykładniczo w miarę podnoszenia się jakości rządzenia. Im wyższe wartości WGI, tym wyższe przyrosty społecznych elementów zrównoważonego rozwoju w BDI.

Przy niskich wartościach WGI nawet niewielka poprawa w tym zakresie przynosi relatywnie wysokie przyrosty ekonomicznych parametrów rozwoju. Innymi słowy, poprawa jakości rządzenia ma szczególne znaczenie dla ekonomicznych parametrów rozwoju w krajach o ogólnie niskiej jakości rządzenia. Te przyrosty są mniejsze w krajach dobrze rządzonych.

Spośród składowych elementów jakości rządzenia na rozwój społeczno-ekonomiczny najbardziej wpływa jakość regulacji administracyjno-prawnych. Na drugim miejscu pod względem wpływu na rozwój jest kontrola korupcji i rządy prawa. Sprzyjają one rozwojowi nawet nieco silniej niż efektywność rządu, czyli m.in. zdolność do realistycznego formułowania i skutecznego wdrażania polityki społeczno-ekonomicznej.

Mniejszy wpływ na rozwój społeczno-gospodarczy w badanych 22 krajach mają czysto polityczne aspekty rządzenia, takie jak możliwość wyrażania opinii i rozliczania rządzących oraz stabilność polityczna i ochrona przed terroryzmem. Wynika to zapewne z faktu, że mimo wszelkich zastrzeżeń, europejskie kraje członkowskie OECD są mniej lub bardziej ugruntowanymi demokracjami, więc szczegółowe różnice pomiędzy funkcjonowaniem ich systemów politycznych są mniej istotne.

* Wskaźnik BDI składa się z 45 równoważnych wskaźników pogrupowanych w cztery subindeksy:

• zewnętrzne warunki ekonomiczne ukazujące gospodarki badanych krajów na tle ich zewnętrznego otoczenia (eksport, import, pozycja na międzynarodowych rynkach kapitałowych itp.);

• wewnętrzna sytuacja ekonomiczna (PKB, stopa inflacji, konsumpcja prywatna, stopa akumulacji itp.);