Andrzej Wojtyna: Ekonomia polityczna ratyfikacji Funduszu Odbudowy - ostrzeżenie przed pominiętym scenariuszem

Mogłoby się wydawać, że szukanie poparcia dla ratyfikacji przez Sejm unijnego Funduszu Odbudowy i sprawa kariery Daniela Obajtka są ze sobą co najwyżej luźno powiązane. Związek ten okazuje się jednak ścisły, jeśli uwzględni się to, że sposób rozwiązania obu spraw będzie silnie ważył na dalszej ewolucji polskiego modelu kapitalizmu. Obie są równie ważne, ale pierwsza jest pilniejsza.

Ekonomistę zastanawia, dlaczego dyskutujący politolodzy, politycy i dziennikarze pomijają trzyetapowy scenariusz: 1. PiS nie akceptuje warunków opozycji dotyczących współudziału w zarządzaniu środkami funduszu lub w monitorowaniu ich wydatkowania; 2. W ostatniej chwili przed głosowaniem Solidarna Polska zmienia zdanie i popiera ratyfikację funduszu, podczas gdy opozycja głosuje przeciw lub wstrzymuje się; 3. Ratyfikacja przechodzi głosami samej rządzącej koalicji.

Można uznać, że scenariuszem tym nie warto się zajmować, bo jest nieprawdopodobny. Ale przeciwko temu są dwa kontrargumenty. Po pierwsze, żyjemy w czasach, kiedy częstotliwość zdarzeń o niskim prawdopodobieństwie, ale o silnych skutkach, się zwiększyła. Mówiąc obrazowo, populacja „czarnych łabędzi", bo tak określane są takie zdarzenia, wydaje się rosnąć. Warto tu przypomnieć pytanie, jakie zadała kiedyś królowa Elżbieta II brytyjskim ekonomistom: dlaczego nie dostrzegli nadchodzącego globalnego kryzysu finansowego? Lepiej byłoby, żeby nam, polskim ekonomistom, nie zadano pytania, dlaczego pominęliśmy scenariusz nagłej zmiany decyzji przez Solidarną Polskę.

Model Barro i Gordona

Po drugie, „dylemat ratyfikacyjny" nie jest wyjątkowy. Jest szczególnym przypadkiem znanego w ekonomii tzw. problemu dynamicznej niespójności polityki ekonomicznej, którego sformalizowanie uhonorowane zostało Nagrodą Nobla. Rozwinięcie tej koncepcji m.in. w postaci modelu R. Barro i D. Gordona posłużyło za teoretyczną podstawę przyznania bankom centralnym prawnej niezależności od ingerencji polityków.

Najkrócej mówiąc, istota problemu decyzyjnego polega na tym, że polityka ekonomiczna, która w momencie jej ogłaszania jest optymalna, okazuje się dla rządu suboptymalna, gdy podmioty, do których jest adresowana, uznają, iż faktycznie zostanie wprowadzona w życie. Przyjmijmy, że inflacja jest zdaniem wyborców za wysoka, w związku z czym rząd/bank centralny postanawia ją obniżyć. Zapowiada restrykcyjną politykę makroekonomiczną, która, jeśli jest wiarygodna, skłania pracodawców i związki do przyjęcia w rokowaniach płacowych niższego wzrostu cen. Gdy w kontraktach płacowych zostaje już zapisana niższa oczekiwana inflacja, rząd dochodzi do wniosku, że w tej sytuacji mógłby osiągnąć dodatkowy cel – pobudzić wzrost gospodarczy i obniżyć bezrobocie, zapewniając sobie jeszcze większe poparcie w nadchodzących wyborach. Osiągając niższe bezrobocie, rząd spowoduje jednak, że rzeczywista inflacja będzie wyższa od oczekiwanej, uwzględnionej w kontraktach płacowych. „Haczyk" polega na tym, że taki sprytny manewr można zastosować prawdopodobnie tylko raz, bo oznacza utratę przez decydenta antyinflacyjnej wiarygodności. W teorii gier byłby to więc przypadek gry jednorazowej, gdzie liczy się przede wszystkim „akcja", a nie „strategia".

Spróbujmy zastosować logikę modelu do ratyfikacji funduszu. Zacznijmy od ogólnej uwagi, że obecnie, gdy w życiu publicznym często występuje dezinformacja, a w każdym razie asymetria informacji, przywiązywanie przez polityków wagi do budowy reputacji poprzez konsekwentne, spójne działania, jest rzadkie. Angażują się oni chętnie w jednorazowe gry prowadzone kolejno lub równolegle.

W tych warunkach podstawowy rozkład kosztów i korzyści wynikających z przedstawionego na początku artykułu scenariusza można scharakteryzować tak: jeśli opozycja zagłosuje przeciw funduszowi, to przegra podwójnie.

Po pierwsze, propaganda PiS będzie twierdzić w kolejnej kampanii wyborczej, że Polska otrzymała pomoc UE tylko dzięki głosom rządzącej koalicji. Co gorsza, taki wynik głosowania oznacza przygotowanie dla obecnej władzy gruntu pod kolejną, jeszcze bardziej niebezpieczną grę. Władza będzie budowała swój wizerunek jako siły prounijnej, aby w odpowiednim momencie zmienić nagle stanowisko i zagrać na silne osłabienie poparcia dla członkostwa w UE.

Po drugie, taki wynik głosowania dałby obecnej władzy silny, choć nieuzasadniony, mandat do samodzielnego zarządzania otrzymanymi środkami, co oznaczałoby wykorzystanie ich do konsolidacji i poszerzania elektoratu.

Co zrobi partia Ziobry

Przeciw scenariuszowi można wysunąć kontrargument, że Solidarna Polska nie może sobie pozwolić na rezygnację z weta ze względu na własny elektorat. Argument ten trudno jednak uznać za istotny, biorąc pod uwagę niskie poparcie dla tej partii w sondażach. Jeśli stawką w grze jest utrzymanie władzy i stanowisk oraz dostęp do dużych środków unijnych, ryzykowanie politycznej marginalizacji za odmowę akceptacji dla uwspólnotowienia długów byłoby nonsensem, także w oczach własnego elektoratu. Zmianę decyzji można mu wyjaśnić jako warunkową zgodę na kompromis ze względu na konieczność skoncentrowania się na walce z zaostrzającą się pandemią lub na obronie prezesa Obajtka.

Trochę ironicznie można dodać, że w razie dalszych trudności z wyjaśnieniem motywów należy powołać się na nazwę partii, która sugeruje poparcie dla idei uwspólnotowienia długów. Z kim bowiem Polska miałaby być solidarna, jeśli nie z krajami, które znalazły się w trudniejszej od niej sytuacji? Poza tym, płatnicy netto ponoszą większe ryzyko, że będą spłacać polski dług, niż że Polska będzie musiała spłacać ich. Być może chodzi więc o honorowe podejście, by nie narażać ich na ryzyko spłaty naszych długów?

Mówiąc poważnie, rzeczywistym powodem ewentualnej nagłej zmiany decyzji przez Solidarną Polskę byłaby raczej zgoda Jarosława Kaczyńskiego na wspólną listę wyborczą lub przynajmniej na dofinansowanie jej kampanii wyborczej.

Takie dogadanie się liderów partii byłoby spójne z rozgrzeszeniem z zamierzonego głosowania przeciw ratyfikacji, jakiego prezes Kaczyński udzielił Zbigniewowi Ziobrze w niedawnym wywiadzie. To posunięcie samo w sobie mocno podejrzane, bo nie bardzo wpisuje się w narrację o rzeczywistym konflikcie w obozie władzy. Zastanawiająca jest przy tym zgoda na to, by koalicjant głosował wspólnie z Konfederacją, inaczej niż PiS.

Możliwa „ustawka" w ważnej kwestii nie wyklucza zresztą konfliktów w innych sprawach. Jeśli przyjąć, że to gra jednorazowa, to obaj liderzy musieli założyć, że opozycja jej nie przewidzi. Ciekawe, jaki ruch chcą wykonać, jeśli on rozszyfruje ich intencje?

Wariant zmiany władzy

Ciekawe są również pytania przy alternatywnych scenariuszach. Jeśli np. ustawa ratyfikacyjna przejdzie mimo sprzeciwu Solidarnej Polski, to nasuwa się pytanie, czy i w jaki sposób partia ta zostanie ukarana przez PiS za free-riding. Szczegółowej analizy wymaga to, czy i przy jakim rachunku kosztów i korzyści PiS mogłoby być zainteresowane oddaniem władzy, aby uzyskać mandat do krytykowania rządu za dalszy przebieg pandemii i stan gospodarki oraz przypominanie, że wcześniej sytuacja była lepsza. Bilans kosztów i korzyści uległby w tym przypadku istotnej zmianie, gdyby ani Solidarna Polska, ani opozycja nie poparła PiS w głosowaniu nad ratyfikacją funduszu.

Nawet jeśli opozycja nie da się nabrać na fortel, to i tak dylemat stojący przed nią jest trudny i ma historyczne znaczenie. Z jednej strony argumenty za wykorzystaniem każdej nadarzającej się sytuacji do pozbawienia rządzącej koalicji władzy są mocne. Kontynuacja rządów PiS oznacza bowiem dalsze niweczenie gospodarczego, politycznego i instytucjonalnego dorobku transformacji. Jego odbudowa będzie z każdym rokiem, a nawet kwartałem, trudniejsza i bardziej kosztowna. Z drugiej strony trudno się nie zgodzić z opinią, że w obecnej sytuacji przejęcie przez opozycję władzy w wyniku przedterminowych wyborów nie oznaczałoby łatwego odwrócenia regresu transformacji. Nie należy się spodziewać, by prezydent, prezes NBP, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie i niektóre inne instytucje sprzyjały działaniom nowego rządu.

Inaczej niż dla polityków i dla dużej części komentatorów dla ekonomisty nie każda nadarzająca się okazja do przejęcia władzy jest korzystna, nawet jeśli koszty utrzymywania status quo są wysokie. Ekonomista mógłby zaakceptować „każdą okazję", o ile zbadano by też mało prawdopodobne scenariusze i okazałoby się, że także w nich łączne koszty nie są wyższe od korzyści. Wydaje się, że bilans ten byłby obecnie niekorzystny, tak więc należałoby zaczekać z próbą odsunięcia już teraz PiS od władzy do czasu, gdy faktycznie okaże się, że sprzeczności w koalicji uniemożliwiają jej dalsze działanie, a nie są jedynie pozorowane, aby postawić opozycję w niepewności i w trudnej sytuacji decyzyjnej. Poza tym niekompetentne zarządzanie pandemią nie jest jeszcze dostrzegane przez elektorat PiS, gdyż część kosztów błędnych decyzji pojawi się z opóźnieniem.