Małgorzata Świeca, Amanda Zdybska: Quo vadis (ir)racjonalny prawodawco?

To wszystko zdaje się niebezpiecznie popychać Polskę w otchłań zacofania, ograniczenia, homofobii i zrujnowania budowanych latami wartości takich jak: poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości oraz państwa prawnego. Czy obrazy jakie widzieliśmy w ostatnich dniach na Białorusi staną się za jakiś czas elementem polskiej rzeczywistości.

Okazuje się, że dewastujące trójpodział władzy oraz niezawisłość sędziów poczynania władzy w zakresie reform sądownictwa były jedynie preludium do zrównania z ziemią niemal wszystkich możliwych elementów składających się na demokratyczne państwo prawne. Walec jedzie dalej, o czym świadczy najnowszy projekt ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Projekt ten zakłada zwolnienie z odpowiedzialności karnej każdego, kto narusza obowiązki służbowe lub obowiązujące przepisy, jeżeli działa on w interesie społecznym i bez naruszenia tych obowiązków lub przepisów podjęte działanie nie byłoby możliwe lub byłoby istotnie utrudnione (art. 10d). To kolejny przepis z serii „władzy wolno więcej" – podobne regulacje znalazły się już wcześniej w tarczach antykryzysowych, jednak nie w tak szerokim zakresie. Okazały się one więc niewystarczającymi wytrychami do obejścia i usprawiedliwienia nadużyć władzy w ostatnich miesiącach. Tymczasem najnowszy projekt to monopol na bezkarność bez ograniczeń – spokojnie obejmuje swoim zakresem zakup ze środków publicznych maseczek niespełniających podstawowych wymogów bezpieczeństwa, respiratorów-widmo od byłego handlarza bronią z tzw. czarnej listy ONZ, a także zlecenie wydruku 30 mln kart wyborczych bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Daje również niczym niemiarkowaną władzę policji i służbom. Brak precyzyjnych przesłanek wyłączenia odpowiedzialności to nie tylko zagrożenie daleko idącym rozprężeniem (a wręcz anarchią), lecz również bezpośrednie naruszenie zasad poprawnej legislacji i określoności przepisów prawa. Zasady te wynikają z konstytucyjnej formuły demokratycznego państwa prawnego, statuowanej w art. 2 ustawy zasadniczej.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, nakaz przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochroną zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady poprawnej legislacji obejmują między innymi zasadę dostatecznej określoności przepisów, która wymaga od prawodawcy, by przepisy przez niego tworzone były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego prawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie.

Czytaj także: Legislacja: koronawirus osłabił produkcję nowego prawa

TK w swoim dotychczasowym orzecznictwie kładł szczególny nacisk na wymóg jasności i precyzji językowej w procesie stanowienia prawa. Ze stanowiska TK wywieść można trzy zasadnicze założenia istotne dla oceny zgodności treści określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji. Po pierwsze - każdy przepis prawa, a zwłaszcza ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa, powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom. Po drugie - przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie. Po trzecie - przepis taki powinien być tak sformułowany, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (tak: wyrok TK z 14.07.2010 r. Kp 9/2009). Jest to o tyle ważne, bowiem omawiana regulacja w większości przypadków może pozostawać w korelacji z ograniczeniem praw i wolności innych osób. Naruszeniu ulega więc również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Kluczowym elementem zasady poprawnej legislacji jest także przestrzeganie wymogów spójności logicznej i aksjologicznej systemu prawnego. Z tego względu, poprawność legislacyjna to także stanowienie przepisów prawa w sposób logiczny i konsekwentny, z poszanowaniem zasad ogólnosystemowych oraz z zachowaniem należytych aksjologicznych standardów. Niezgodne z tą zasadą byłoby więc wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów (nawet jeśli celowość takich przepisów mogłaby się wydawać słuszna), które tworzą regulacje prawne niekonsekwentne i niedające się wytłumaczyć w zgodzie z innymi przepisami prawa. Celowość i ewentualna zasadność wprowadzania w życie danych regulacji prawnych nie może być wytłumaczeniem dla tworzenia prawa w sposób chaotyczny i przypadkowy. Dowolność i przypadkowość wprowadzanych w życie przepisów prawnych jest zatem złamaniem zasady poprawnej legislacji, które stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji (wyrok TK z 21.02.2006 r. K. 1/2005).

Powyższe prowadzi do jednoznacznej konstatacji, iż wprowadzany omawianym projektem art. 10d w swojej aktualnej konstrukcji – używając ogólnej klauzuli interesu społecznego jako znamienia kontratypu – pozostawia pozbawione jakichkolwiek granic i ścisłości pole interpretacyjne, w swojej ogólności odsyła do reguł i ocen pozaprawnych, a tym samym do zupełnie nie określonego zespołu wartości niewyznaczonych i nigdzie niezdefiniowanych. W konsekwencji, pozwoli on usprawiedliwić każdą sytuację i każde bezprawie. Przepis ten determinuje więc zupełną dowolność, co dodatkowo skutkuje niezgodnością przedmiotowego przepisu z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochroną zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Akcentując rolę, jaką w niniejszej sprawie odgrywa wzmiankowany już art. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zaznaczyć należy, iż norma ta oceniona została przez Trybunał Konstytucyjny jako fundament konstytucyjnego porządku prawnego mający zasadnicze znaczenie dla sytuacji prawnej obywateli i organów władzy państwowej. TK wywiódł z niej m.in. zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, która opiera się na pewności prawa czyli takim zespole jego cech, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne tj. umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o możliwie pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich i jej działania mogą za sobą pociągnąć.

Niemożliwym jest uznanie rozwiązania zaproponowanego w projekcie za zgodne ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Również wskazanie w jego uzasadnieniu motywów w postaci nawiązania konstrukcji kontratypu z art. 10d do konstrukcji stanu wyższej konieczności uznać należy za instrumentalne posługiwanie się mechanizmami prawnymi bez rozumienia ich istoty, specyfiki i celu. Zasadnicze znaczenie w konstrukcji stanu wyższej konieczności mają zasady subsydiarności i proporcjonalności, które zostały zupełnie zignorowane i pominięte w art. 10d. Trudno również mówić o poszanowaniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa – w kontekście zarówno omawianego projektu, jak i całokształtu ostatnich wydarzeń oraz retoryki politycznej.

Wprowadzany projektem art. 10d określić należy jako legalizację bezprawia w majestacie prawa. Przypomnienia władzy wymaga fakt, że w demokratycznym państwie prawnym nic nie może usprawiedliwiać braku przestrzegania porządku prawnego. Taką narrację forsują również rządzący, jednak – ponieważ sami dążą do legalizacji bycia ponad prawem – adresują bezwzględność i bezkompromisowość przepisów wyłącznie do wybranych grup społecznych. Mamy zatem do czynienia z podwójnymi standardami – z jednej strony zwiększanie surowości sankcji karnych wobec lekarzy za nieumyślne dopuszczenie się błędów medycznych; ataki na sędziów, prawa kobiet oraz środowisko LGBT z nieustanną dehumanizacją jego członków. Z drugiej zaś strony mamy do czynienia z zamiataniem pod dywan afer pedofilskich wśród duchowieństwa, pobłażliwość wobec „historycznego" gestu posłanki Lichockiej, a w końcu art. 10d projektu nowelizacji ustawy covidowej, którego głównym ratio legis wydaje się być usytuowanie ponad prawem osób odpowiedzialnych za gigantyczne nadużycia. Co będzie następne? Granice praworządności, kultury politycznej i przyzwoitości dawno zostały przekroczone, więc dziś raczej nic już nie powinno wydawać się nieprawdopodobne.

Autorami są partnerzy zarządzający Clinic of Compliance Sp. z o.o.: