Jan Górski: Możliwe odszkodowanie za zamrożenie gospodarki

Tak zwane zamrażanie gospodarki w okresie trwania stanu zagrożenia epidemią, a później epidemii koronowirusa wprowadzane były trzema aktami wykonawczymi, wydanymi na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r., poz. 284, 322 i 474), - dalej jako „ustawa". Pierwszy to rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 433). Drugim aktem było rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii z dnia 20 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 491) – oba zwane dalej „rozporządzeniami Ministra Zdrowia". Trzeci natomiast to rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 566), zwane dalej „rozporządzeniem Rady Ministrów".

Czytaj także:

Firmy chcą miliardów od rządu. Szykują pozwy o odszkodowania za zakaz prowadzenia działalności

Wyżej wymienione rozporządzenia Ministra Zdrowia zostały wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46 pkt 4 ustawy, upoważniającym tego Ministra do „czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Lektura tych rozporządzeń prowadzi do wniosku, że Minister nie tylko wprowadził ograniczenia funkcjonowania instytucji, czy też zakładów pracy, ale ograniczył określony zakres działalności przedsiębiorców i to przez całkowity jej zakaz do czego nie miał uprawnienia. Do czasowego ograniczenia zakresu działania przedsiębiorców upoważniona jest bowiem tylko Rada Ministrów (art. 46b ustawy). Rozporządzenia Ministra dotyczyły m.in. takich form działalności gospodarczej jak prowadzenie miejsc spotkań, klubów, w tym klubów tanecznych i klubów nocnych oraz basenów, siłowni, klubów fitness (odpowiednio par. 5 pkt d i par. 6 pkt d obu rozporządzeń), związanej z projekcją filmów lub nagrań wideo w kinach, na otwartym powietrzu lub w pozostałych miejscach oraz działalności klubów filmowych (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 59.14.Z) (odpowiednio par. 5 pkt e i par. 6 pkt e obu rozporządzeń) czy związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30 (par. 5 pkt f i par. 6 pkt f obu rozporządzeń).

Nie wchodząc w ocenę celowości rozporządzeń Ministra, wygląda na to, że w tej ich części Minister zagalopował się, przekraczając przy jego wydawaniu ramy delegacji ustawowej. Ocenę tę potwierdza pośrednio treść rozporządzenia Rady Ministrów, wydanego na podstawie art. 46 a i 46 b ustawy. Artykuł 46 b ustawy upoważnia wyraźnie Radę Ministrów do „czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców".

Rada Ministrów wprowadzając ograniczenia w paragrafie 8 swojego rozporządzenia, powtórzyła w pewnym zakresie ograniczenia form aktywności gospodarczej tych samych podmiotów, które zostały wymienione w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 13 marca. Można to uznać za próbę sanowania rozporządzeń Ministra, po zorientowaniu się, że przekroczył on zakreślone mu w ustawie kompetencję co do zakresu regulacji wydawanego aktu wykonawczego. Zasady prawidłowej legislacji nie pozwalają przyjąć, że oba organy tj. Minister Zdrowia i Rada Ministrów zostały upoważnione do wydania na podstawie tej samej ustawy w swojej istocie treściowo takich samych ograniczeń. Tym samym przyjąć trzeba, że w okresie 17 dni, czyli od wejścia w życie pierwszego rozporządzenia Ministra (14 marca) do rozpoczęcia obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów (31 marca), przedsiębiorcy ponieśli wymierne szkody na skutek bezprawnego pozbawienia ich możliwości prowadzenia w tym czasie wymienionych w rozporządzeniach Ministra form działalności gospodarczej.

Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W konsekwencji, wydanie rozporządzeń przez Ministra Zdrowia ograniczających wolność działalności gospodarczej bez podstawy w ustawie stanowi bezprawne działanie w rozumieniu prawa cywilnego.

Zgodnie zaś z art. 417

1

par 1 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Tym „właściwym postępowaniem" jest w tym wypadku postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jeśli więc Trybunał w orzeczeniu stwierdzi, iż doszło do wydania rozporządzeń z przekroczeniem delegacji ustawowej, wówczas otworzy to drogę do dochodzenia odszkodowania za wprowadzenie bezprawnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez okres obowiązywania rozporządzeń Ministra Zdrowia.