Michał Ziółkowski, Michał Krajewski: Sądzie Najwyższy: nie możesz!

Sugeruje to zarówno rzecznik prasowy SN, jak i sami zainteresowani. Sugestie te opierają się na interpretacji listopadowego wyroku TSUE oraz styczniowej uchwale trzech izb SN. Zakwestionowano w nich m.in. oznaki niezależności członków Izby Dyscyplinarnej. Nie zakwestionowano w nich jednak wprost samego statusu sędziowskiego osób powołanych do SN po 2018 r. Dlatego powinni oni wziąć udział w wyborach Pierwszego Prezesa SN. Naszym zdaniem, nie jest to oczywiste konstytucyjnie. Udział w wyborach członków Izby Dyscyplinarnej oraz sędziów Izby Kontroli Nadzwyczajnej osłabi oznaki niezależności całego SN i potencjalnie wszystkich jego składów orzekających w świetle prawa unijnego i polskiego prawa konstytucyjnego.

Czytaj także: Aleksander Stępkowski: Sąd Najwyższy może wybrać kandydatów na prezesa SN 21 kwietnia

Dlaczego spieramy się o wybory Pierwszego Prezesa SN?

Orzeczenie TS z 19.11.2019 r., wyrok SN z 5.12.2019 r. i uchwała trzech połączonych izb SN z 23.01.2020 r. łączy problem prawny. Można go ująć w dwóch pytaniach. Po pierwsze, czy niekonstytucyjne i upolitycznione postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa, która przedstawia Prezydentowi RP kandydatów na sędziów SN, wpływa na ocenę niezależności, niezawisłości i bezstronności sędziów SN w ten sposób powołanych? Po drugie, czy powołani w niekonstytucyjnym i politycznym kontekście sędziowie SN nie będą już nigdy dawać gwarancji konstytucyjnych, czy też oznaki ich niezawisłości i bezstronności trzeba oceniać osobno w każdej sprawie.

Najwyższe organy sądowe stwierdziły, że okoliczności prawne i faktyczne, towarzyszące ustanowieniu i obsadzeniu Izby Dyscyplinarnej oraz Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, dają racjonalnym obywatelom podstawy do uzasadnionych obaw o niezależność i bezstronność zasiadających w tych izbach sędziów. Izba Dyscyplinarna nie została uznana nawet za sąd w konstytucyjnym i unijnym rozumieniu. Prezydencki akt powołania sędziego SN, choćby sam w sobie był ważnie dokonany, nie naprawia wszystkich wad i nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie powołania (np. w postępowaniu przed KRS). W rezultacie, orzeczenia wydane przez sędziów SN powołanych po 2018 r. mogą zostać uznane za wadliwe. Skutkować to może wznowieniem postępowań, a nawet odpowiedzialnością odszkodowawczą państwa (art. 77 ust. 1 Konstytucji).

Z wyroku TSUE wynika jednoznacznie, że osoby powołane urząd sędziowski w wadliwej konstytucyjnie i upolitycznionej procedurze nie dają oznak niezależności i niezawisłości. Nie powinny tym samym sprawować wymiaru sprawiedliwości (tj. rozpoznawać spraw i orzekać o prawach oraz wolnościach obywateli). W odniesieniu do członków Izby Dyscyplinarnej stanowisko to dobrze ilustruje środek tymczasowy wydany przez TSUE 8.04.2020 r. Na jego mocy TSUE zawiesił kompetencje Izby Dyscyplinarnej SN wobec sędziów. Jednakże ani listopadowy wyrok, ani kwietniowy środek tymczasowy nie odpowiadają wprost na pytanie, czy osoby powołane do SN po 2018 r. mogą uczestniczyć w wyborach Pierwszego Prezesa SN.

Odpowiedzi takiej nie zawarto też wprost w dotychczasowych orzeczeniach SN. Dotyczyły one bowiem tylko czynności orzeczniczych osób powoływanych do SN po 2018 r. Realizując wyrok TS, SN ocenił m.in. jakie procedury powoływania sędziów nie mogą być w Polsce uznane za gwarantujące powołanym sędziom wystarczające oznaki niezależności konieczne przy orzekaniu. Orzeczenia te nie odnosiły się natomiast wprost do innych czynności dokonywanych przez sędziów SN (np. wybierania kandydatów na Pierwszego Prezesa SN). Wyrok z 5.12.2019 i uchwała SN z 23.1.2020 wyraźnie odróżniają stosowanie unijnego prawa do skutecznej ochrony sądowej od kontroli ważności (dokonanych przez Prezydenta RP) powołań sędziowskich. Sąd Najwyższy nie orzekł o nieważności tych powołań, choć konstytucyjnie są nieważne (brak kontrasygnaty). Odniósł się tylko do procesowych ich konsekwencji.

Czytaj także: Spór o SN: zła procedura to nieważne wybory

W rezultacie, członkowie i sędziowie nowych izb pozostają (na razie) ważnie powołani, pobierają należne wynagrodzenie oraz przysługuje im immunitet. Mimo to, konieczność zagwarantowania prawa każdego do skutecznej ochrony sądowej oznacza, że członkowie Izby Dyscyplinarnej nie mogą, a sędziowie Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych nie powinni, orzekać.

Dlaczego prezydenckie powołanie sędziego SN nie wystarcza?

Uważamy, że w uchwale trzeb izb SN zniuansował status sędziego SN i wyróżnił trzy pola, w których działa osoba powołana na urząd sędziego przez Prezydenta. Jest to pole ustrojowe, w sędziemu SN przysługuje m.in. immunitet oraz nieusuwalność. Kolejnym jest pole pracownicze, w którym sędziemu SN przysługuje prawo do wynagrodzenia, prawo do stanu spoczynku oraz ich sądowa ochrona. Trzecim polem jest pole procesowe, w którym sędzia SN realizuje władzę sądzenia. Wszystkie pola wynikają z prezydenckiego aktu powołania. Wszystkie są ze sobą powiązane. Mimo to w każdym z pól działają inni aktorzy. Innego rodzaju też zagadnień dotyczy każde tych z pól. W polu ustrojowym i pracowniczym sędzia SN działa przede wszystkim względem innych sędziów oraz organów władzy publicznej. W polu procesowym z kolei sędzia SN działa w swej konstytucyjnej i społecznej roli rozstrzygając sprawy. Sędzia SN działa tu w pierwszej kolejności względem stron postępowania. Dlatego z perspektywy procesowej, choćby taki sędzia SN był ważnie powołany przez Prezydenta nie może orzekać, jeżeli okoliczności powołania sędziego wzbudzają uzasadnione wątpliwości dotyczące oznak niezależności.

Pochopnym byłoby jednak rozumowanie, że skoro status osób powołanych do SN po 2018 r. został zakwestionowany przez TSUE i SN tylko w polu procesowym, to we wszystkich pozostałych sprawach (np. przy wyborze kandydatów na Pierwszego Prezesa SN) ich bezstronność i niezawisłość jest bez znaczenia.

Prezydencki akt powołania na urząd sędziego SN to warunek konieczny by określona osoba mogła w sposób ważny dokonywać czynności zastrzeżonych prawem dla sędziów SN. Nie jest to warunek jedyny. Jak wynika bowiem wprost z art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz przywołanych orzeczeń TSUE i SN, aby orzekać w sposób ważny i wiążący strony sędzia SN musi dawać oznaki niezależności i bezstronności w konkretnych sprawach. Oznak takich nie daje sędzia SN powoływany w niekonstytucyjnej i upolitycznionej procedurze. Analogicznie rzecz się ma gdy sędziowie SN uczestniczą w innych czynnościach uregulowanych w ustawie SN. Powinni oni zachować niezawisłość i bezstronność także wtedy, gdy sprawują nadzór judykacyjny (np. podejmują uchwały o wykładni niejasnych przepisów prawnych) oraz udzielają innego rodzaju ochrony prawnej (np. występują z pytaniem prawnym).

Naszym zdaniem, czynności sędziów SN w polu ustrojowych mogą oddziaływać na pole procesowe. Dlatego tych dwóch pól nie można rozpatrywać w całkowitej izolacji od siebie. Czynności ustrojowych nie powinni dokonywać sędziowie SN, którzy zostali powołani w okolicznościach uzasadniających wątpliwości odnośnie do ich bezstronności i niezawisłości. Jedną z takich czynności jest wybór Pierwszego Prezesa SN.

Pierwszy Prezes SN to organ konstytucyjny (por. wyrok TK w sprawie U 3/11). Niezależnie od tego czy uznamy go za samodzielny organ władzy sądowniczej, czy też organ wewnętrzny organu władzy sądowniczej, jakim jest SN, Konstytucja wymaga aby Pierwszy Prezes SN był niezależny. Osoba zaś wybrana na to stanowisko musi dawać oznaki niezawisłości i bezstronności. Wybór Pierwszego Prezesa SN przez osoby, których status może zostać zakwestionowany europejsko i konstytucyjnie będzie obarczony nieusuwalną wadą. Konstytucja nie pozwala przecież odwołać Pierwszego Prezesa SN lub skrócić jego kadencji nawet gdy jest wadliwie wybrany. Wadliwy wybór Pierwszego Prezesa SN powieli schemat, który znamy z TK. Nie zapominajmy, że Julia Pryzłębska została wybrana na stanowisko Prezesa TK z naruszeniem Konstytucji (wyrok w sprawie K 44/16) oraz ustawy o TK. Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN nie powinno iść tą drogą i skazywać SN (tak jak skazano TK) na utratę legitymacji społecznej i brak niezależności.

Dlatego przed samym wyborem, Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN powinno demokratycznie wyłączyć z procedury wyborczej wszystkich swoich członków, co do których zachodzą wątpliwości dot. oznak niezależności (o ile sami zainteresowani w poczuciu odpowiedzialności i kultury prawnej tego nie zrobią). Wyrok TSUE i uchwała SN oraz prokonstytucyjna interpretacja przepisów ustawy o SN oraz posłużenie się analogią daje ku temu podstawy.

Dlaczego wybór Pierwszego Prezesa SN wpływa na niezależność SN?

Wbrew niektórym sugestiom, uważamy, że wybór Pierwszego Prezesa SN jest związany za tym jak później sędziowie SN wykonywać będą zadania orzecznicze i jak rozpatrywać będą sprawy obywateli czy innych osób. Pierwszy Prezes SN nie może co prawda wpływać bezpośrednio na treść orzeczeń poszczególnych sędziów SN. Ma jednak realny wpływ na zapewnienie sędziom warunków organizacyjnych koniecznych do orzekania. Powołuje i odwołuje przewodniczących wydziałów w izbach SN. Może przedstawiać wnioski o podejmowanie uchwał wykładniczych, które wiążą później inne składy SN, a także kierować wnioski do Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto, Pierwszy Prezes SN ma wpływ na obsadę samego SN, gdyż może wnioskować do Ministra Sprawiedliwości o delegowanie sędziów z sądów niżej instancji do pełnienia czynności sędziowskich w SN.

Związek Pierwszego Prezesa SN z orzecznictwem SN jest może mniej ewidentny, bo nie widać go w wprost przepisach ustawy SN. Przepisy te mogą być jednak różnie intepretowane. Działanie SN podlega też wielu zwyczajom, w których Pierwszy Prezes SN odgrywa ważną rolę. I choć nie może on wyznaczać sędziów do konkretnej sprawy (jak np. robi to prezes TK), to może w inny sposób wpływać na kształtowanie się konkretnego składu orzekającego. Artykuł 35 ust. 3 ustawy o SN pozwala Pierwszemu Prezesowi SN nakazać sędziemu SN udział w rozpoznaniu określonej sprawy w innej izbie. Obecnie Pierwsza Prezes SN korzysta z tego przepisu, aby zapewnić realizację wyroku TSUE. Patrząc na degenerację TK, nie trudno jednak wyobrazić sobie w jaki abuzywny sposób ta (z pozoru neutralna) kompetencja mogłaby zostać wykorzystana przez nowego Pierwszego Prezesa SN.

Gdyby zatem na Pierwszego Prezesa SN powołany został sędzia, który w świetle zapadłych już orzeczeń, nie daje wystarczających oznak niezależności, będzie to miało wpływ na osłabienie oznak niezależności całego SN.

Co wynika ze standardu unijnego?

Trybunał Sprawiedliwości UE w swoim orzecznictwie podkreślił związek niezależności w wykonywaniu funkcji z niezależnością organizacyjną. Zauważył, że na decyzje niezależnego organu wpływać można między innymi poprzez warunki materialne i techniczne w jakich organ ten funkcjonuje, w tym na kadry pomocnicze. Dlatego ważne jest to, czy podmiot organizujący niezależnemu organowi pracę pod względem materialno-technicznym sam jest niezależny, albo czy istnieją jakieś dodatkowe gwarancje niezależności organizacyjnej (zob. wyrok TS w sprawie C-614/10, § 58-61). Co więcej, TS podkreślił, że związki osoby stojącej na czele niezależnego organu z organami politycznymi wzbudzałyby podejrzenie o stronniczość (§ 52), a tym samy istotnie osłabiałyby oznaki niezależności całego organu.

W orzecznictwie dotyczącym ograniczonego nadzoru administracyjnego nad organami ochrony danych osobowych TS zauważył: „samo tylko zagrożenie możliwości wpływu politycznego organów nadzoru na decyzje organów kontroli jest wystarczającą przeszkodą w niezależnym wykonywaniu przez nie zadań..." (C-518/07, § 36). Wymóg niezależności „ma bowiem na celu wykluczenie nie tylko bezpośredniego wpływu pod postacią instrukcji, lecz również (...) jakiegokolwiek pośredniego wpływu z zewnątrz, mogącego nadawać kierunek decyzjom" (C-614/10, § 43). Kluczowe jest zatem, aby osoba organizująca i koordynująca pracę orzeczniczą sędziów SN sama dawała pełne oznaki niezależności od władz politycznych.

Zagwarantowanie oznak niezależności sądów i sędziów wymagane jest przez art. 19 ust. 1 TUE (wyrok z 19.11.2019, § 167-169). Przepis ten, a także art. 45 ust. 1 Konstytucji i inne przepisy konstytucyjne wymagające niezależności władzy sądowniczej i jej odrębności od pozostałych władz, powinny być wzięte pod uwagę przez Pierwszą Prezes SN i sędziów SN przy decyzji o składzie Zgromadzenia Ogólnego SN, które wybierać będzie kandydatów. Oczywiście trudno mieć nadzieję, że Prezydent RP uszanuje wybory kandydatów, w których nie wezmą udziału członkowie sędziowie nowych izb SN. Pamiętajmy, że gdy Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK legalnie wybrało w 2016 r. kandydatów na Prezesa TK, to ustawodawca unieważnił ten wybór, a potem prezydent niekonstytucyjnie powołał J. Przyłębską.

Podejmowane przez władzę sądowniczą wysiłki na rzecz ochrony praworządności, choćby dziś wydawały się mało skuteczne wobec pozakonstytucyjnej siły władzy wykonawczej, mają swoje znaczenie. Stanie się ono widoczne w dłuższej perspektywie: przyszłości konstytucyjnej.

- Dr Michał Ziółkowski, Akademia Leona Koźmińskiego, European University Institute