Antytrybunalski wilk w owczej skórze

Poza kilkoma istotnymi zmianami i ich konsekwencjami projekt z 29 kwietnia br. stanowi kopię niekontrowersyjnej – choć także niedoskonałej – ustawy z 1997 r. Jednak właśnie owe zmiany mają kluczowe znaczenie, a często są też – biorąc pod uwagę wyrok TK z 9 marca br. (sygn. K 47/15) – rażąco niekonstytucyjne. Ustawa z 2015 r. – wbrew tezie uzasadnienia projektu (s. 1) – nie wykazała też mankamentów skłaniających do uchwalenia nowej ustawy. Zakresowo niekonstytucyjny art. 137 był tylko pretekstem do antytrybunalskich działań, a realnym źródłem kryzysu jest stosunek PiS do sądownictwa konstytucyjnego, ujawniony w projekcie nowelizacji ustawy o TK datowanym na 29 czerwca 2007 r., zawierającym przepisy podobne do tych, które znalazły się po latach w tzw. noweli grudniowej i teraz w nowym projekcie.

Częściowo uwzględniono krytykę noweli grudniowej, np. wniosek dotyczący ustawy o TK byłby rozpatrzony poza kolejnością wpływu (art. 37 ust. 3 pkt 3 projektu). W tej sprawie TK orzekałby w pełnym składzie (art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e), ale liczącym nie co najmniej 13, a 11 sędziów (art. 25 ust. 2 zd. 1). Możliwa byłaby kontrola nowej ustawy nawet w obecnym, okrojonym składzie TK. Generalnie jednak tylko wybiórczo lub pozornie wycofano się z rozwiązań noweli grudniowej.

Wnioski dalej według kolejności

Projekt powtarza uznaną przez TK za niezgodną z kilkoma konstytucyjnymi wzorcami kontroli zasadę wyznaczania terminów rozpraw, na których rozpoznawane są wnioski, według kolejności wpływu spraw (art. 37 ust. 2). Znów użyto niejasnego określenia, łączącego pojęcia „wniosku” i „sprawy”. W świetle art. 46 ust. 2 in fine projektu zasada kolejności nie dotyczy skarg konstytucyjnych, a zdaniem inicjatorów (s. 12 uzasadnienia) także pytań prawnych. Przepis nie powieliłby więc niekonstytucyjności w zakresie tylko jednego z wzorców kontroli (prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd, który wystąpił z pytaniem prawnym). W przypadku wniosków zachowuje aktualność teza TK, że przyjęte arbitralne kryterium nie znajduje uzasadnienia w obliczu skali zróżnicowania spraw. Narusza ono m.in. zasadę rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych oraz zasadę odrębności i niezależności trybunałów. To Trybunał ma decydować o kolejności rozpatrywania spraw, uwzględniając stopień ich skomplikowania. Teraz wprawdzie proponuje się obok sytuacji, gdy to ustawa o TK byłaby przedmiotem kontroli, jeszcze kilka wyjątków od zasady (art. 37 ust. 3), ale dotyczących wniosków wpływających rzadko lub takich, które i tak – jak wynika wprost lub implicite z Konstytucji – muszą zostać rozpatrzone szybko (np. prewencyjna kontrola ustawy budżetowej).

Skład (pozornie) inny niż pełny

Pozornie zagrożeń dla rzetelności i sprawności działania TK nie rodzi art. 25 ust. 1 projektu. W pełnym składzie TK orzekałby głównie w sprawach rzadkich. Kontrola hierarchiczna norm odbywałaby się co do zasady w składzie 7 lub 3 sędziów. Zagrożenie dysfunkcjonalnością pracy TK tkwi jednak w art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. f. Nie tylko bowiem Prezes TK lub skład orzekający mogliby uznać sprawę za szczególnie zawiłą, ale także Prezydent, Prokurator Generalny oraz trzech sędziów Trybunału dysponowałoby prawem wystąpienia z wnioskiem w tej sprawie, co wiązałoby się z koniecznością orzekania w pełnym składzie. Powstałoby zagrożenie, że kierując się motywacjami par excellence politycznymi Prezydent i Prokurator Generalny niekiedy obficie korzystaliby z tego uprawnienia, przekształcając wyjątek w zasadę. Np. w przypadku wielu ustaw uchwalanych przez Sejm obecnej kadencji Prezydent lub Prokurator Generalny mogliby doszukiwać się „szczególnej zawiłości sprawy”, aby opóźnić kontrolę ich konstytucyjności w drodze zmuszenia TK do orzekania w pełnym składzie. Efekt noweli grudniowej zostałby osiągnięty „w białych rękawiczkach”, tym razem nie bezpośrednio przez ustawodawcę.

Zbędne zwlekanie z rozprawą

Również w zakresie innych niż przepis o kolejności wpływu spraw regulacji dotyczących wyznaczania terminów rozpraw TK uznał nowelę grudniową za niekonstytucyjną, bo m.in. prowadziła ona do dysfunkcjonalności jego pracy. Projektodawcy przyznają (s. 16 uzasadnienia), że minimalne terminy zasadniczo 6- i 3-miesięczne od doręczenia zawiadomienia o rozprawie do jej przeprowadzenia były zbyt długie. Zamiast tego proponują termin co do zasady minimum 60-dniowy (art. 60 ust. 1; wyjątki określono w art. 60 ust. 3). Zarazem projektodawcy chcą przyznać Prezydentowi i Prokuratorowi Generalnemu 60 dni na wystąpienie z wnioskiem o uznanie sprawy za szczególnie zawiłą. Dlatego rozprawy często mogłyby się odbywać najwcześniej po upływie 120 dni od dnia poinformowania uczestników postępowania oraz Prezydenta o wpłynięciu wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej. Nawet, gdy chodziłoby o rażącą, dostrzegalną prima facie niekonstytucyjność, a obiektywnie sprawa nie byłaby szczególnie zawiła, konieczne stałoby się odczekanie z rozprawą i przedłużanie funkcjonowania w obrocie prawnym niekonstytucyjnych przepisów. Postulowane rozwiązania nadal służą nieuzasadnionemu wydłużeniu postępowań, co jest tym bardziej nieakceptowalne, że projektodawcy zarazem chcą zobowiązać TK do rozstrzygnięcia z uwzględnieniem nowego reżimu prawnego (art. 82 ust. 1) spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy w ciągu roku od tego dnia (art. 82 ust. 2).

Niekonstytucyjna większość kwalifikowana powraca

TK orzekł też o niekonstytucyjności przepisu wprowadzającego większość 2/3 głosów dla wydawania orzeczeń w pełnym składzie. Naruszał on art. 190 ust. 5 Konstytucji, stanowiący o większości głosów. Warto zauważyć, że „większość głosów” występuje np. w art. 155 ust. 1 Konstytucji i powszechnie przyjmuje się, że chodzi o zwykłą większość. A przecież i tam – inaczej niż w art. 120 – nie pojawia się przymiotnik „zwykła”. Mimo to projektodawcy uparcie twierdzą (s. 18 uzasadnienia), że art. 190 ust. 5 określa tylko „technikę podejmowania rozstrzygnięć przez organ kolegialny, by wywołało ono określone skutki prawne (musi być większość)”, a nie wskazuje precyzyjnie większości. Jako zasadę proponują zapadanie orzeczeń zwykłą większością głosów (art. 68 ust. 1 projektu), wprowadzając jednak szeroki katalog wyjątków ustanawiających większość 2/3 głosów dla części orzeczeń wydawanych w pełnym składzie (ust. 2). Obejmuje on m.in. orzeczenia o niezgodności z Konstytucją ustaw (w tym ustawy o TK) czy przypadki, gdy wśród wzorców kontroli znajdują się preambuła lub wymienione enumeratywnie przepisy Konstytucji. W praktyce zasadą w przypadku orzeczeń w pełnym składzie byłaby większość kwalifikowana, m.in. dlatego, że wyliczone wzorce kontroli bardzo często są wskazywane w postępowaniach przed TK. Wyjątek przekształciłby się w zasadę. Nawet jednak, gdyby tylko nieliczne orzeczenia zapadały większością 2/3, to naruszałoby to nieprzewidujący odstępstw art. 190 ust. 5. Zwróćmy też uwagę, że używane w uzasadnieniu projektu określenie „legitymizm (legitymizacja) orzeczenia” – odnoszone do wymaganej większości głosów – różnicuje orzeczenia TK na „bardziej legitymizowane” i „mniej legitymizowane”, co ma się nijak do konstytucyjnej regulacji ich problematyki.

Co z niezależnością Trybunału?