Decyzje o przeniesieniu prokuratora mogą być obarczone istotną wadą prawną

Powołanie to dar. To także zespół indywidualnych cech predestynujących do wykonywania określonego zawodu przez większą część życia.

Głównym powołaniem człowieka, a więc także prokuratora, jak trafnie zauważył Albert Einstein, jest raczej służenie niż zmuszanie do posłuchu.

Moje rozważania nie będą jednak dotyczyły predyspozycji, postaw etycznych, ani też cech osobowościowych, jakimi powinien się wyróżniać prokurator, aby można było powiedzieć, że swój zawód wykonuje „z powołania". Skupię się na kwestiach równie ważnych, ale związanych z prawidłowym umocowaniem prokuratora, w związku z prawnym obowiązkiem wydania przez prokuratora generalnego „aktu powołania" osoby mającej pełnić tę zaszczytną funkcję.

Zdegradowani poprzez przeniesienie

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego stosunek pracy prokuratora, m.in. ze względu na jego rangę oraz gwarancje trwałości zatrudnienia, powstaje na skutek powołania, ale faktycznie jest stosunkiem pracy wynikającym z mianowania. Stąd przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie, dające tylko prokuratorowi generalnemu uprawnienie do powoływania (oraz odwoływania) prokuratorów wszystkich jednostek organizacyjnych prokuratury.

Objęcie stanowiska służbowego następuje zatem na podstawie powołania dokonanego przez prokuratora generalnego (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sąd Najwyższego z 10 lipca 1996 r., sygn. akt I PZP 9/96, OSNP 1997 nr 3, poz. 34; wyrok Sądu Najwyższego z 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt I PKN 379/00, OSNP 2003 nr 5, poz. 116 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II PK 131/08, OSNP 2010 nr 15-16, poz. 185).

Oznacza to, że jedynie ważny akt powołania prawidłowo kształtuje status zawodowy prokuratora, determinuje zakres powierzonych mu obowiązków i wyznacza miejsce służbowe. Interpretacja ta znajduje odzwierciedlenie w kolejnych orzeczeniach Sądu Najwyższego. Wynika z nich mianowicie, że „przez pracę na danym stanowisku prokuratorskim lub równorzędnym poprzednio zajmowanym albo innym, odpowiednio równorzędnym, należy rozumieć pracę wykonywaną na stanowisku zgodnie z uzyskanym powołaniem" (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z 8 grudnia 2005 r., sygn. akt I PZP 3/05, OSNP 2006/7-8/108, Biul. SN 2005/12/24; wyrok Sądu Najwyższego z 15 października 2015 r., sygn. akt II PK 260/14, M.P.Pr 2016/2/84-89).

Powyższe stanowisko SN nie budziło żadnych wątpliwości aż do 28 stycznia 2016 r., kiedy to parlament RP uchwalił dwie ustawy: przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (dalej: „przepisy wprowadzające") oraz ustawę – Prawo o prokuraturze (dalej: „Prawo o prokuraturze").

Na podstawie przepisów wprowadzających wobec prokuratorów znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej zastosowano różne tryby uregulowania ich statusu służbowego: jednych przenosząc, drugich powołując na stanowisko służbowe.

Praktyczną konsekwencją przyjętego przez prokuratora generalnego sposobu procedowania jest utworzenie grupy ponad 100 prokuratorów, faktycznie zdegradowanych, a zdaniem Prokuratury Krajowej jedynie przeniesionych na inne stanowiska służbowe, którzy nie otrzymali aktów powołania.

Wydawać by się mogło, że był to błąd legislacyjny, jednak dokładna lektura obu ustaw wskazuje, że racjonalny ustawodawca nie określił kategorii „prokuratorów z przeniesienia", a tym samym nie ustalił ich odrębnego statusu, praw i obowiązków. Oznacza to, że również do nich powinien mieć zastosowanie art. 74 prawa o prokuraturze. Przepis ten wyraźnie określa procedurę powoływania przez prokuratora generalnego na wniosek prokuratora krajowego prokuratorów wszystkich jednostek organizacyjnych prokuratury.

Bez aktu

Dlaczego więc nie wydano aktów powołania prokuratorom zdegradowanym, lecz jedynie przeniesiono ich na inne stanowiska służbowe?

Odpowiedź na powyższe pytanie nie jest łatwa z wielu powodów. Przede wszystkim dlatego, że Prokuratura Krajowa nie jest w stanie w sposób jednoznaczny określić, jaki charakter ma akt przeniesienia.

W opinii prawnej z 8 lipca 2016 r. (sygn. PK I BP 0287.49.2016), dotyczącej zasygnalizowanego przez prokuratora regionalnego w Warszawie problemu prawidłowego wystawiania legitymacji służbowych prokuratorom przeniesionym w trybie art. 36 § 1 i art. 39 § 1 Przepisów wprowadzających, jak również w zaakceptowanej przez prokuratora krajowego opinii prawnej z 28 czerwca 2016 r. (sygn. PK I BP 0287.36.2016; PK I BP 0287.43.2016; PK I BP 0287.44.2016), dotyczącej możliwości nabycia prawa do kolejnej stawki wynagrodzenia zasadniczego przez prokuratorów byłych prokuratur apelacyjnych i byłej Prokuratury Generalnej, przeniesionych na inne stanowiska służbowe, Dyrektor Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej stwierdził, że „akt przeniesienia jest co do zasadniczego skutku równoznaczny z aktem powołania na nowe (niższe hierarchicznie) stanowisko prokuratorskie".

W odpowiedzi natomiast na moje zapytanie skierowane do prokuratora generalnego (sygn. PK I BP 0287.6.2016), dyrektor Biura Prezydialnego wskazał, że akt przeniesienia „kształtuje status stanowiskowy przeniesionego prokuratora, tak samo jak akt powołania prokuratora na stanowisko".

Powyższe niejednoznaczne interpretacje Prokuratury Krajowej mają charakter nieuprawnionych domniemań prawnych, nieznajdujących odzwierciedlenia ani w przepisach ustrojowych, ani w przepisach wprowadzających. Nie jest bowiem możliwe ich kreowanie w sytuacji jednoznacznie brzmiącej regulacji zawartej w art. 74 § 1 prawa o prokuraturze, zgodnie z którą każdy prokurator powoływany jest przez prokuratora generalnego na wniosek prokuratora krajowego.

Niedopuszczalne jest także, by na podstawie ustawy określanej przez Prokuraturę Krajową jako lex specialis w stosunku do prawa o prokuraturze w sposób odmienny, niejednolity kształtować statusy zawodowe prokuratorów wykonujących obowiązki służbowe w tych samych jednostkach organizacyjnych.

Dodatkowo wskazać należy, że przepisy wprowadzające i Prawo o prokuraturze, które weszły w życie jednocześnie, tj. 4 marca 2016 r. określają dwa odmienne tryby postępowania wobec prokuratorów przy zaistnieniu tożsamej przesłanki, a mianowicie zniesienia danej jednostki organizacyjnej (art. 94 § 2 pkt 1 prawa o prokuraturze). Konsekwencje prawne wynikające z ich zastosowania są jednak radykalnie różne.

Skutkiem bowiem regulacji określonej w art. 39 § 1 przepisów wprowadzających jest „przeniesienie prokuratora na inne stanowisko służbowe", co oznacza niższe (często o dwa szczeble) stanowisko. Gdy zaś zaistnieje tożsama przesłanka wynikającej z art. 94 § 2 pkt 1 prawa o prokuraturze następuje „przeniesienie na inne miejsce służbowe", co oznacza zmianę miejsca pracy przy zachowaniu tytułu i szczebla.

Precyzja jest wskazana i możliwa

Warto odwołać się także do treści poprzednio obowiązującej regulacji kształtującej ustrój prokuratury, tj. ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (DzU z 2002 r., nr 21, poz. 206 z późń. zm., dalej: ustawa o prokuraturze). Precyzyjnie określała ona sytuację prokuratora przenoszonego na inne miejsce służbowe, także w latach 2005–2007, kiedy to po raz pierwszy urząd prokuratora generalnego-ministra sprawiedliwości sprawowała osoba aktualnie go pełniąca.

Przeniesienie prokuratora na inne miejsce służbowe, zgodnie z treścią art. 16a ust. 2 ustawy o prokuraturze mogło nastąpić bez zgody prokuratora w następujących przypadkach:

1) zniesienia stanowiska wywołanego zmianą w organizacji prokuratury lub zniesienia danej jednostki organizacyjnej prokuratury albo przeniesienia jej siedziby,

2) przeniesienia w wyniku kary dyscyplinarnej.

W obu wskazanych sytuacjach prokurator generalny był jednakże zobowiązany do wydania nowego aktu powołania, stosownie do treści art. 16a ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o prokuraturze.

W aktualnie obowiązującym porządku prawnym akt władczy przeniesienia, wydany na podstawie art. 36 § 1, 39 § 1, 41 § 1 przepisów wprowadzających prawidłowo określa jedynie miejsce służbowe. Jeśli zatem racjonalny ustawodawca w przepisach o charakterze lex specialis (jakimi były przywołane przepisy wprowadzające) używa określenia odnoszącego się wyłącznie do wyznaczenia miejsca służbowego („przenosi"), to podstawa prawna tej decyzji, aby określała zarówno miejsce, jak i stanowisko służbowe prokuratora, powinna być uzupełniona poprzez wskazanie odpowiednich regulacji ustawy ustrojowej, tj.prawa o prokuraturze, w zakresie obejmującym tryb powoływania prokuratora (art. 74).

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, iż w momencie likwidacji (zniesienia) prokuratury generalnej i prokuratur apelacyjnych – akty powołania prokuratorów utraciły moc, co racjonalny ustawodawca potwierdza w art. 36 § 1 i art. 39 § 1 ustawy–Przepisy wprowadzające, wskazując na obowiązek posługiwania się „wyłącznie tytułem prokuratora związanym z aktualnie zajmowanym stanowiskiem służbowym".

Dosłowne rozumienie tego przepisu pozwala na wyciągnięcie wniosku, że prawodawca niejako sankcjonuje swoiste poświadczanie nieprawdy, wprowadzając obowiązek posługiwania się tytułem, którego prokuratorzy zdegradowani nie posiadają. Będzie miało to miejsce podczas kierowania aktów oskarżenia do sądu, podejmowania decyzji incydentalnych i merytorycznych, udziału w postępowaniach sądowych i wykonywania innych czynności procesowych. Nie sposób tym samym wykluczyć, że możliwe będzie zakwestionowanie prawidłowości umocowania prokuratorów przez ich oponentów procesowych.

W kontekście przedstawionej argumentacji, zasadny wydaje się wniosek, że powołanie na stanowisko służbowe i przeniesienie na inne miejsce lub stanowisko służbowe to dwie różne instytucje, niemogące być stosowane zamiennie, lecz jedynie integralnie. Dopiero wówczas kształtują w sposób zgodny z prawem status zawodowy prokuratora, determinują zakres powierzonych mu obowiązków i wyznaczają służbowe miejsce jego pracy.