Kredyt we frankach: przywrócenia równowagi może obciążyć budżet państwa

Kancelaria Prezydenta RP przedstawiła nowy projekt ustawy mającej poprawić sytuację osób, które zaciągnęły kredyty indeksowane lub denominowane do franka szwajcarskiego, czyli ustawy o sposobach przywrócenia równości stron niektórych umów kredytu i umów pożyczki. Rozwiązania przewidziane w nowej ustawie w dużej mierze powtarzają, jednocześnie uszczegółowiając, wcześniejszy projekt, prezentowany jesienią 2015 r. przez Kancelarię Prezydenta RP.

Jak należy rozumieć z projektu, koszty restrukturyzacji kredytów miałyby ponieść banki, bez rekompensaty ze strony państwa. Zasada taka może nieść ze sobą ryzyko prawne.

W nowym projekcie zrezygnowano z oceny obecnie stosowanych przez banki rozwiązań jako zgodnych bądź niezgodnych z obowiązującym prawem, mimo że trwają w tym przedmiocie liczne spory sądowe. Projekt nie wyjaśnia, jak mają się proponowane rozwiązania do obowiązującego stanu prawnego, nie zawiera również przepisów intertemporalnych. Zakładana formuła pomocy frankowiczom polega na bezpośredniej ingerencji państwa w stosunki prywatnoprawne. Powyższą zasadę wyrażono wprost w preambule ustawy, w której wskazano, że organy państwa i instytucje publiczne zobowiązane są do szczególnej ochrony obywateli w ich relacjach prawnych z podmiotami działającymi zawodowo na rynku finansowym, a po stwierdzeniu nieuzasadnionej nierówności stron w tych relacjach są zobowiązane do podjęcia działań naprawczych. Preambuła wskazuje ponadto, że podmioty rynku finansowego powinny rzetelnie informować o rodzajach ryzykach związanych z oferowanymi produktami, a gdy tego nie uczyniły, powinny solidarnie uczestniczyć w likwidacji negatywnych skutków takiego stanu rzeczy.

Wskazane zapisy stanowią wyraźną deklarację, że przywrócenie równowagi w umowach kredytowych będzie się odbywać nie w ramach odpowiedzialności banków za naruszenia dotychczas obowiązujących przepisów, ale w ramach interwencji państwowej ukierunkowanej na realizację sprawiedliwości społecznej. Taka bezpośrednia forma interwencjonizmu może się jednak okazać sprzeczna z podstawowymi zasadami prawa chronionymi konstytucją, a nawet prowadzić do odpowiedzialności Skarbu Państwa na arenie międzynarodowej.

Frankowicze a arbitraż międzynarodowy

Zważywszy, że znaczna część kredytodawców, którzy udzielali kredytów waloryzowanych kursem waluty obcej, reprezentuje kapitał zagraniczny, należy mieć na uwadze skutek proponowanej regulacji na tle obowiązujących Polskę umów dwustronnych w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji. Umowy te przyznają przedsiębiorcom zagranicznym inwestującym w Polsce szeroką ochronę przed różnymi formami interwencjonizmu. Z przykładów znanych z przeszłości warto przywołać przypadek sporu Eureko ze Skarbem Państwa o PZU czy spór Vivendi S.A. i Vivendi Telecom International S.A. przeciwko Polsce w sprawie udziałów w Polskiej Telefonii Cyfrowej.

Umowy o wzajemnej ochronie inwestycji zawarte przez Polskę z poszczególnymi państwami przewidują, iż wywłaszczenie lub zastosowanie zbliżonych w skutkach środków prawnych może odbyć się jedynie za odszkodowaniem. Umowy powyższe poddają spory pod rozstrzygnięcie międzynarodowego arbitrażu inwestycyjnego. O ile w sporach przed sądem polskim dotyczących np. stosowania klauzul niedozwolonych w umowach kredytowych argumenty prawne osób, które zaciągnęły kredyty we frankach, mają bardzo silne podstawy prawne potwierdzone wielokrotnie przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Komisję Nadzoru Finansowego, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów czy Europejski Trybunał Sprawiedliwości, o tyle w sporach rozstrzyganych w międzynarodowym arbitrażu inwestycyjnym ich przedmiot byłby całkowicie odmienny. W pierwszyej kolejności dotyczyłby interesu ekonomicznego zagranicznego inwestora oraz poniesionego przez niego uszczerbku finansowego.

Brak dogłębnego rozważenia ryzyk regulacji ustawowej dotyczącej pomocy frankowiczom może doprowadzić do całkowicie niepożądanego efektu, polegającego na tym, że duża część kosztu przywrócenia równowagi w kredytach waloryzowanych do franka szwajcarskiego obciąży budżet państwa, a nie kredytodawców. To z kolei mogłoby uzasadniać społeczne obawy, że pomoc frankowiczom zostanie udzielona na koszt kredytobiorców, którzy zaciągali kredyty w złotych bez odwołania do kursu waluty obcej.

W związku z tym warto dokonać analizy przyjętej koncepcji pomocy frankowiczom już na najbardziej ogólnym poziomie prawa. De lege ferenda wydaje się, że projekt pomocy frankowiczom powinien rozróżniać dwie podstawowe kwestie.

Bezpieczniejsza droga

Po pierwsze, powinien opierać się na analizie tego, w jaki sposób aktualne przepisy chronią kredytobiorców frankowych. Jest bowiem możliwe, że ochrona tych kredytobiorców możliwa jest bez zmian prawnych, lecz jedynie poprzez wyegzekwowanie przestrzegania obowiązujących przepisów. Dotyczy to w szczególności przypadków, w których Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a nawet Komisja Nadzoru Finansowego już zakwestionowali sposób waloryzowania kredytów do waluty obcej. W praktyce kredytodawcy, wykorzystując przewagę ekonomiczną, ignorują rozstrzygnięcia organów i sądów, dlatego sytuacja kredytobiorców pozostaje niezmieniona. Wydaje się, że zamiast nowej ustawy skuteczniejszą pomocą dla frankowiczów mogłaby się okazać zmiana praktyki organów (UOKiK, KNF) i egzekwowanie od banków przestrzegania prawa oraz ustalonych standardów. Występowałoby wówczas znikome ryzyko odpowiedzialności Skarbu Państwa na arenie międzynarodowej, ponieważ niekorzystne skutki finansowe dla kredytodawców byłyby konsekwencją nieprzestrzegania przez nich prawa, nie zaś interwencjonizmu, i to działającego wiele lat wstecz.

Po drugie, po należytym ustaleniu, w jakim zakresie kredytobiorcy chronieni są już przez obowiązujące prawo, należałoby zbadać, czy i w jakim zakresie trzeba udzielać kredytobiorcom dalej idącej ochrony, w szczególności gdyby się okazało, że część banków stosowała kredyty waloryzowane w sposób zgodny z prawem – wszak udzielanie kredytu waloryzowanego obcą walutą samo w sobie nie musi być naruszeniem prawa (choć podnoszone są głosy, że udzielanie takich kredytów powinno spełniać wymogi przewidziane w przepisach o obrocie instrumentami finansowymi). Ponadto mogłoby się okazać, że obecne przepisy nie dają tak daleko idącej ochrony, aby zakończyć problemy frankowiczów (np. po uznaniu, że niedozwolone było jedynie stosowanie przez banki spreadu walutowego, sytuacja frankowiczów się poprawi, jednak pozostanie daleka od ich oczekiwań). W powyższej sytuacji należałoby więc rozważyć zastosowanie środków pomocowych w celu załagodzenia sytuacji kredytobiorców powstałej na skutek zmian w makroekonomii. Trudno jednak byłoby uzasadnić obciążanie banków kosztami udzielanego wsparcia, ponieważ pomoc dla kredytobiorców frankowych odnosiłaby się do kredytów udzielanych przez banki w zakresie, w jakim działały one zgodnie z prawem. Warto zauważyć, iż w państwie prawa władza publiczna może zdecydować się na udzielenie wsparcia określonej grupie społecznej, jednakże zastosowanie takiego rozwiązania bezpośrednio na koszt innego podmiotu z sektora prywatnego, bez rekompensaty, może budzić poważne zastrzeżenia prawne.

Brak rozróżnienia dwóch opisanych płaszczyzn (po pierwsze, ochrony kredytobiorców przysługującej im na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów; po drugie, pomocy dla kredytobiorców w zakresie, w jakim kredytodawcy działali zgodnie z prawem, udzielając kredytów indeksowanych i denominowanych), powoduje, że wszelkie proponowane rozwiązania ustawowe spotykają się ze słusznym niezadowoleniem każdej ze stron sporu: kredytobiorców zarzucających, że banki naruszały prawo, nie informowały o ryzyku oraz wprowadzały kredytobiorców w błąd, i kredytodawców, którzy twierdzą, że umów należy dotrzymywać.

Projekt a przepisy konstytucji

Kolejny problem, który łączy się z proponowanym projektem, to jego stosunek do fundamentalnych i wynikających z Konstytucji RP zasad prawa, w szczególności kwestia działania prawa wstecz i zasady równości wobec prawa (z punktu widzenia kredytobiorców, którym udzielono kredytów bez waloryzacji) czy wreszcie ochrony własności prywatnej – analogicznej do wspomnianej już wcześniej w aspekcie umów międzynarodowych zasady wywłaszczania jedynie za słusznym odszkodowaniem.

Artykuł 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W tym kontekście może się okazać, że ustawa o pomocy frankowiczom w obecnym kształcie nie równoważy należycie sytuacji wszystkich kredytobiorców, ale wprowadza nieuzasadnione uprzywilejowanie tych, którzy zaciągnęli kredyty waloryzowane do waluty obcej. Należy rozumieć, że intencją projektodawcy jest przede wszystkim obrona kredytobiorców, których sytuacja pogorszyła się na skutek zmiany czynników zewnętrznych i niezależnych od stron umów kredytowych w postaci drastycznej zmiany kursu waluty obcej do polskiego złotego. Należy jednak pamiętać, że obecny projekt ustawy pomija sytuację kredytobiorców, którym udzielono kredytów w złotych bez waloryzacji, a którzy również mogli znaleźć się w trudnej ekonomicznie sytuacji z innych istotnych przyczyn zewnętrznych i niezależnych od stron.

Celem projektodawcy jest zwiększenie równości stron umów kredytowych, jednakże należy rozważyć, czy w obecnym kształcie ustawy realizacja tego szczytnego celu nie spowoduje pogłębienia nierówności na innych płaszczyznach oraz czy sytuacja taka może doprowadzić do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji wyrażającego zasadę równości wobec prawa.

Ochrona własności a działanie prawa wstecz

W obecnym kształcie projekt może również budzić wątpliwości z punktu widzenia ochrony praw majątkowych i wolności kredytodawców gwarantowanych Konstytucją RP. Jak wskazywano już wcześniej, odmiennie należy oceniać uznanie, że konkretny kredytodawca ponosi odpowiedzialność wynikającą z przepisów obowiązujących już wówczas, kiedy dochodziło do zawierania umów kredytowych i pobierania na ich podstawie rat spłaty, a odmiennie odstąpienie (jak w omawianym projekcie ustawy) od oceny, czy dany przedsiębiorca działał zgodnie z prawem czy też nie, i nakazanie mu, aby zapłacił z własnego majątku określoną kwotę na rzecz innego podmiotu jako swego rodzaju odszkodowanie lub pomoc finansową (projekt ustawy nie precyzuje charakteru partycypacji kredytodawców w poprawieniu sytuacji ich klientów) – i to za okres sięgający kilkunastu lat wstecz. Gdyby przenieść tę sytuację na grunt prawa karnego, to omawiana ustawa mówiłaby, że choć nie wiadomo, czy zachowanie danej osoby stanowiło czyn zabroniony czy też nie, z mocy prawa uznaje się ją za winną i zobowiązuje do naprawienia szkody. W tym ujęciu przyjęte rozwiązania mogą budzić zastrzeżenia nawet na gruncie podstawowych zasad państwa prawa.

Wydaje się, iż bezpośrednie obciążenie banków kosztami restrukturyzacji kredytów indeksowanych czy denominowanych za wiele lat wstecz jest dopuszczalne jedynie po uznaniu, że kredytodawcy naruszyli obowiązujące wówczas przepisy prawa. Powstaje więc pytanie, czy możliwe jest dokonanie takiego ustalenia a priori na poziomie ustawowym. W zależności od odpowiedzi na powyższe pytanie proponowane rozwiązania ustawowe należy traktować bądź jako formę odszkodowania, co oznaczałoby uznanie z mocy prawa i z mocą wsteczną, że banki dopuściły się niesprecyzowanych czynów niedozwolonych, bądź jako formę nakazanej przez państwo finansowej pomocy ze strony kredytodawców na rzecz kredytobiorców.

W pierwszym przypadku przypisanie odpowiedzialności podmiotu w sposób generalny, bez indywidualnego postępowania i z mocą wsteczną, należy uznać za niezwykle trudne do obrony, natomiast w drugim wydaje się, że kredytodawcom powinna przysługiwać rekompensata za udzielenie pomocy frankowiczom, ponieważ proponowane rozwiązanie może nosić cechy wywłaszczenia, a to w obowiązującym stanie prawnym możliwe jest jedynie za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 21 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.