Grosse: Strategia na czas rozpadu

Wrześniowy szczyt w Bratysławie był tylko etapem dyskusji o przyszłości Unii Europejskiej w obliczu Brexitu, jak dotąd najbardziej spektakularnego przejawu dezintegracji w Europie. Nie przyniósł zasadniczych decyzji, lecz jedynie wytyczył kierunki zmian. Wśród nich znalazło się m.in. zwiększenie współpracy w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego i walki z terroryzmem, wzmocnienie granic zewnętrznych UE i przeciwdziałanie napływowi imigrantów do Europy, rozwój unijnej polityki obronnej, a także obietnica działań na rzecz wzrostu gospodarczego. Trudno jest ocenić, czy na koniec całego procesu będą to zmiany kosmetyczne czy też zwiększające współzależność między państwami członkowskimi i prowadzące do kolejnego transferu władzy na poziom unijny. Niemniej nie ulega wątpliwości, że wszystkie te kierunki znamionuje wspólna cecha – pogłębiają integrację europejską.

Walor taktyczny

Tymczasem główni decydenci obozu rządowego w Polsce postulują zasadniczą zmianę w procesach integracyjnych zmierzającą do rewizji traktatów, ograniczenia kompetencji instytucji UE i odzyskania suwerennej władzy przez państwa narodowe. Jest to postulat strategiczny, który wyraźnie odbiega od kierunków przyjętych w Bratysławie.

Zaletą polskiej propozycji jest dobre wyczucie klimatu po brytyjskim referendum. W wielu państwach UE coraz większa część opinii publicznej z niechęcią odnosi się do postępów integracji. Jak to ujął niedawno minister spraw zagranicznych Niemiec Frank-Walter Steinmeier, Unia nie ma obecnie przyzwolenia społecznego na dalszą integrację. Również Donald Tusk przedstawił przed szczytem w Bratysławie opinię, że oddanie większej władzy do instytucji unijnych nie jest obecnie najlepszą receptą na kłopoty UE. Zdaniem szefa Rady Europejskiej wyborcy w państwach członkowskich chcieliby mieć większy wpływ na decyzje Unii, co sugeruje potrzebę zwiększenia roli instytucji narodowych w polityce unijnej lub oddanie części władzy z Brukseli do państw członkowskich.

Niemniej polska propozycja, choć w dużej mierze wsparta przez kraje Grupy Wyszehradzkiej, nie ma obecnie szans na realizację. Większość państw nie chce zmian traktatów, uznając, że w obecnej sytuacji „wysadzi to Unię w powietrze". Zarówno Angela Merkel, jak i inni przywódcy z Europy Zachodniej zmierzają raczej do pogłębienia integracji. Berlin chciałby postępów w różnych politykach sektorowych, inne stolice sugerują wzmocnienie strefy euro lub przyspieszenia integracji w grupie kilkunastu państw.

Krytycyzm wyborców

Polska strategia europejska – choć nie może na razie liczyć na realizację – ma walor taktyczny. Jak się wydaje, na szczycie w Bratysławie głos Europy Środkowej został usłyszany. Skutkowało to m.in. odłożeniem na bok kontrowersyjnej sprawy realokacji uchodźców, a jednocześnie skupieniu się na tym, na co od dawna zwracali uwagę przywódcy środkowoeuropejscy (w tym Donald Tusk), a więc wzmacnianiu zewnętrznych granic UE i bardziej intensywnych zabiegach w celu powstrzymania napływu imigrantów jeszcze poza granicami Unii.

Należy pamiętać, że dyskusja o przyszłości integracji będzie trwała co najmniej kilkanaście miesięcy i może się diametralnie zmienić, zwłaszcza w wyniku kilku planowanych w 2017 roku wyborów, przede wszystkim we Francji i w Niemczech. Niewykluczone, że wzrastający krytycyzm wyborców wobec postępów integracji spowoduje, że coraz więcej państw będzie zbliżało swoje stanowisko do tego, co dzisiaj głoszą polscy politycy.

Interesująca z tego względu jest francuska kampania przed wyborami prezydenckimi. Nicolas Sarkozy, najbardziej obecnie prawdopodobny kandydat na to stanowisko – chciałby zmiany traktatów europejskich i przywrócenia władzy nad strefą Schengen z powrotem państwom członkowskim. Alain Juppé – najpoważniejszy wewnątrzpartyjny rywal Sarkozy'ego w ugrupowaniu Republikanie – opowiada się za ograniczeniem części kompetencji Brukseli.

Z kolei w Niemczech presja eurosceptycznej Alternatywy dla Niemiec rośnie z wyborów na wybory i nawet jeśli ugrupowanie to nie obejmie rządów, to będzie z pewnością silnie oddziaływało na politykę Bundestagu i kolejnego rządu federalnego. Oprócz tego do władzy mogą dojść siły niechętne integracji w Holandii, Austrii i być może we Włoszech.

Paradoksem obecnej sytuacji jest to, że dopiero wyjście Wielkiej Brytanii z Unii uruchomiło w Europie dyskusję o zmianach, które od lat nieskutecznie postulowali sami Brytyjczycy. Czy tego typu dyskusja lub nawet zmiany traktatów w takim kierunku mogą przekonać elity tego państwa do wycofania się z Brexitu? Nie jest to wykluczone, ale chyba mało prawdopodobne.

Zmiana europejskiej sceny politycznej po wyborach w 2017 roku może więc ułatwić realizację polskich postulatów, choć nie gwarantuje sukcesu. Przede wszystkim dlatego, że zmiana traktatów otwiera puszkę Pandory, czyli oznacza żmudne negocjacje, które dla mniejszych graczy są nie tylko szansą, ale także pewnym ryzykiem, że finalny wynik będzie zbyt mocno odbiegał od początkowych oczekiwań. Warto przypomnieć, że ostatnie takie negocjacje Lecha i Jarosława Kaczyńskich z 2007 roku w najbardziej istotnej kwestii dotyczącej systemu głosowania zakończyły się fiaskiem. Ponadto istnieje możliwość dalszej destabilizacji procesów integracyjnych, zwłaszcza w sytuacji ratyfikowania traktatów choćby tylko w kilku referendach.

Polskie pomysły zmierzają do wzmocnienia szczebla międzyrządowego, a przez to mają jeszcze jeden mankament. Jest to metoda premiująca przede wszystkim największe państwa UE, a jak pokazała niedawna historia – Europa Zachodnia lub sama tylko strefa euro dość łatwo mogą przegłosować kraje Europy Środkowej. Wzmocnienie międzyrządowego sposobu zarządzania w Unii nie rozwiąże więc problemów słabszych państw z naszego regionu. Chyba że zdobędą sojuszników w innych częściach UE lub doprowadzą do rewizji systemu głosowania. Ta ostatnia możliwość wydaje się z dzisiejszej perspektywy niezwykle trudna w realizacji.

Jest też możliwy i taki scenariusz zmian w Unii, który nawet jeśli będzie w części oddawał władzę państwom narodowym, to jednocześnie w innych obszarach będzie kontynuował kierunki pogłębiania integracji wyznaczone w Bratysławie. Czy w takich warunkach polskie postulaty zasadniczej zmiany będą miały bardziej znaczenie taktyczne – a więc ich celem będzie wynegocjowanie jak najbardziej korzystnych dla naszego kraju warunków postępów integracji w poszczególnych obszarach – czy utrzymają swój strategiczny charakter?

W tym drugim przypadku logika nakazywałaby dystansowanie się od dalszych postępów integracji, zwłaszcza w tych obszarach, które rząd uzna za niekorzystne dla polskich interesów. W praktyce mogłoby to oznaczać poszukiwanie sposobów wyłączania się z niektórych polityk unijnych.

Tego typu strategia niesie ze sobą poważne ryzyko uruchomienia scenariusza brytyjskiego. Politycy brytyjscy od lat podejmowali wspomniane działania, które, jak się okazało, zmierzały do stopniowego wychodzenia z UE. Przykład brytyjski jest też ważny dlatego, że – jak się wydaje – elitom tego kraju zabrakło wyobraźni strategicznej, jak kształtować swoją politykę po wyjściu z Unii.

Scenariusze alternatywne