Hardt: Państwo inteligentne, głupcze!

Łukasz Hardt

Douglass North, jeden z najwybitniejszych ekonomistów XX wieku, podczas swojego pobytu w Warszawie w 2002 r. dziękował nam, Polakom, za to, że dzięki polskiej transformacji ustrojowej dostał tak szybko Nagrodę Nobla (sic!). Odpowiadając wówczas na moje pytanie, skąd u niego taka myśl, powiedział, że już w 1993 r. (wtedy otrzymał wspomniane wyróżnienie) było wiadomo, że dla rozwoju postsocjalistycznych krajów budujących wolny rynek kluczowa jest jakość instytucji i państwa, a była to teza forsowana przez Northa już od lat 70. poprzedniego stulecia.

Po 25 latach transformacji ustrojowej widać, jak prorocze były to słowa. Rynek potrzebuje dobrze rządzonego państwa. Choć nadal, również w Polsce, wielu porusza się w utartym schemacie debaty o tym, ile państwa w gospodarce, to jednak wiele teorii ekonomicznych wskazuje na to, że ważniejsze jest to, jakie państwo powinno być. Tak zdecydowany powrót realnej polityki do polskiej rzeczywistości społeczno-gospodarczej po ostatnich wyborach parlamentarnych warto potraktować więc nie tylko jako okazję do debaty o kształcie rynku i państwa, ale również do przeprowadzenia koniecznych zmian, które w „normalnych" czasach są zwykle niemożliwe do realizacji. Okno zmian po raz pierwszy od lat zostało otwarte i warto ten fakt dobrze wykorzystać.

Ani opiekun, ani stróż nocny

Tytułowa kategoria państwa inteligentnego oznacza odrzucenie koncepcji zarówno państwa dobrobytu, jak i państwa minimalnego. Nie chodzi mi jednak o kolejną wersję idei trzeciej drogi, ale o zupełnie nowy paradygmat rozwoju, w którym przyjmuje się, że w warunkach państwa minimum inwestycje w wiedzę i innowacje są mniejsze od optymalnych. W związku z tym państwo powinno się stać istotnym podmiotem finansującym badania i kreowanie innowacji. W takim ujęciu pojawia się miejsce dla selektywnej polityki przemysłowej, a więc zaangażowania państwa w te sektory, które nie konsumują pozytywnych efektów swojej działalności, bo wytwarzana przez nie wiedza często rozlewa się po całej gospodarce, podnosząc jej ogólną wydajność.

Prezentowane przeze mnie tzw. schumpeterowskie podejście do rozwoju nie ma wymiaru wyłącznie intelektualnego ćwiczenia, ale dobrze opisuje to, co się dzieje w gospodarkach powszechnie uważanych za funkcjonujące w warunkach silnie ograniczonego państwa. Mariana Mazzucato w głośnej książce o wymownym tytule „Przedsiębiorcze państwo", analizując działania rządu amerykańskiego, pisze chociażby: „75 proc. nowych związków molekularnych [zatwierdzonych przez Food and Drug Administration w latach 1993–2004] wywodzi się z finansowanych publicznymi środkami badań National Institutes of Health", i dalej zauważa, że nie byłoby sukcesu Apple, gdyby nie wcześniejsze badania finansowane przez rząd amerykański, które doprowadziły do powstania takich technologii, jak m.in. ekrany pojemnościowe, baterie litowo-jonowe, a także pamięci DRAM i mikroprocesory. Innym przykładem podawanym przez nią jest sfinansowanie przez National Science Foundation badań, których rezultatem było opracowanie algorytmu przeszukiwania sieci wykorzystywanego przez Google.

W związku z powyższym nie twierdzę jednak, że należy nagle przeorientować polską politykę rozwoju na finansowanie fundamentalnych innowacji, gdyż, skoro znajdujemy się jeszcze daleko od własnej technologicznej granicy wzrostu, potrzebujemy przede wszystkim innowacji imitacyjnych. To one są niezbędne do sensownej reindustrializacji kraju. Złudne jest jednak mniemanie, że poziom innowacyjności, nawet wyłącznie tej imitacyjnej, poprawimy, jedynie realokując więcej środków na ten cel. W opublikowanym w ostatnich tygodniach Globalnym Raporcie Innowacyjności w kategorii efektywności innowacji Polska plasuje się na dalekim 93. miejscu. Dla porównania: Czechy zajmują 11. lokatę, Węgry 35., a Słowacja jest 48. W omówieniu tego raportu tygodnik „The Economist" zaliczył Polskę do grupy tzw. nieefektywnych innowatorów. Żaden inny kraj Europy Środkowo-Wschodniej nie zasłużył sobie na to niechlubne miano. Jedno euro przeznaczone na wzrost innowacyjności przynosi w Polsce zawstydzająco niewielkie efekty.

Otwórzmy system

Powstaje pytanie o przyczyny tego stanu rzeczy. Odpowiedź jest prosta: państwo jest słabe i nie potrafi działać strategicznie. Państwo jest ślepe i głuche, a przez to informacyjnie zamknięte. Nie korzysta z finansowanych przez siebie badań ewaluacyjnych, a także ekspertyzy akademickiej. Urzędnicy oceniają zmiany legislacyjne, które wcześniej sami zaprojektowali.

Warto to zmienić i zbudować niezależny od rządu podmiot prowadzący ocenę skutków regulacji. Potrzebne są również organizacyjne interfejsy w administracji centralnej, poprzez które rząd mógłby korzystać z osiągnięć niezależnych ekspertów i badaczy. Ileż interesujących raportów wyprodukowały polskie think tanki w ostatnich latach i w jak niewielkim stopniu rządzący z nich skorzystali! Nie chodzi o powołanie nowego rządowego centrum studiów strategicznych, ale raczej niewielkiej instytucji wnoszącej do dyskusji wewnątrz rządu wymiar strategiczny i formułującej rekomendacje oparte na dowodach i pogłębionej analizie. Państwo można zmienić, przede wszystkim modyfikując jego instytucje.

Koncepcja inteligentnego państwa oznacza również, że w jego polityce gospodarczej konieczna jest równowaga pomiędzy jej stroną popytową i podażową, gdzie ta ostatnia musi oznaczać budowę lepszych instytucji i tworzenie warunków do wzrostu wydajności pracy. Co do polityki fiskalnej, to z jednej strony trzeba tak sterować wydatkami, aby maksymalizować ich prorozwojowy efekt, a z drugiej tak opodatkowywać kapitał i pracę, aby nie destabilizować fundamentów długookresowego wzrostu gospodarczego.

Najnowsze osiągnięcia z zakresu teorii wzrostu gospodarczego stymulowanego innowacjami dają w tym kontekście więcej argumentów za relatywnie większym opodatkowaniem kapitału niż pracy. Argument o proinnowacyjnym charakterze niektórych wydatków rządowych nie może być jednak nadużywany do obrony tezy o trwałych benefitach z większego deficytu. Wręcz przeciwnie, wiele teorii wzrostu endogenicznego wskazuje na korzyści z twardego ograniczenia budżetowego, a więc prowadzenia konserwatywnej i antycyklicznej polityki fiskalnej. Trzeba będzie zacząć prowadzić taką politykę wydatkową po przewidywanym w najbliższym czasie okresie krótkotrwałego luzowania fiskalnego.

Polityka rodzinna

W tym miejscu chciałbym wziąć aktualną ekipę rządową w obronę przed tymi, którzy zarzucają jej, iż na planowaną ekspansję fiskalną składa się w ich opinii pozbawiony ekonomicznego sensu program prorodzinny w postacie 500 zł miesięcznie na dziecko. Są to oczywiście wydatki obciążające budżet, ale o zdecydowanie proinwestycyjnym charakterze, bo chodzi tu przecież o inwestycje w kapitał ludzki, co bliskie jest postulatom wypływającym z endogenicznych teorii wzrostu, wokół których osnute są moje refleksje. Co więcej, uzasadnienie dla tego rodzaju transferów jest analogiczne, jak to dla inwestycji państwa w te sektory przemysłu, których działanie kreuje silnie pozytywne efekty zewnętrzne. I tak, wydatki rodziców na dzieci są ich kosztami prywatnymi, ale korzyści z dzieci będą w dużej mierze korzyściami publicznymi, a więc interwencja państwa przez współfinansowanie tychże kosztów jest zasadna. Jeśli tak spojrzymy na program 500+, to zapowiadane przez PiS luzowanie fiskalne przedstawia się w bardziej korzystnym świetle.