Jak zreformować unijne reguły budżetowe

Surowa polityka prowadzona od 2010 roku w wielu krajach europejskich przyczyniła się do słabego ożywienia gospodarczego i jest podstawą do zadania sobie pytania: dlaczego unijne reguły budżetowe nie są w stanie zapewnić jednocześnie gospodarczej stabilizacji i zrównoważonych finansów publicznych.

W teorii obecne zasady mogą przynieść wiele dobrego, ale w praktyce ich stosowanie napotyka wiele przeszkód. Kluczowym wskaźnikiem jest strukturalny deficyt budżetowy. To wynik budżetu rządowego oczyszczony z czynników koniunkturalnych i jednorazowych wydarzeń, takich jak np. wypłaty budżetu na ratowanie banków.

Jeśli deficyt strukturalny jest zbyt wysoki, to kraje muszą korygować swoje budżety. Jeśli nie jest zbyt wysoki, nie muszą wprowadzać oszczędności. W teorii jeśli przychodzi recesja, to faktyczny deficyt budżetowy rośnie z powodu spadających wpływów budżetowych i rosnących wypłat z tytułu zasiłków dla bezrobotnych, ale to nie wpływa na poziom deficytu strukturalnego i nie zmusza państwa do wprowadzania oszczędności.

W praktyce trudno oszacować poziom deficytu strukturalnego. Wyliczenia opierają się na niepewnej ocenie cyklu gospodarczego i jego wpływu na rządowe dochody i wydatki. Szacowane zmiany w deficycie strukturalnym są zwykle rewidowane o ponad pół punktu procentowego PKB, co przekracza skalę dostosowania wymaganą regułami budżetowymi.

Nie dziwi więc, że ministrowie finansów ośmiu krajów strefy euro wyrazili ostatnio swoje wątpliwości co do unijnych metod szacowania pozycji cyklicznej gospodarki i jej skutków dla analizowania budżetów.

Mylne prognozy

Prognozy gospodarcze są także poważnym źródłem błędów. Obecne reguły fiskalne opierają się na prognozach Komisji Europejskiej dotyczących wzrostu gospodarczego i inflacji, które często okazują się błędne. W ostatnich latach Komisja regularnie prognozuje, że gospodarka wkrótce wejdzie w fazę wzrostu, a inflacja wzrośnie do 2 proc., ale nigdy się to nie sprawdziło.

W efekcie polityczne rekomendacje oparte na tych prognozach pogarszają sytuację gospodarczą. Właściwe prognozowanie jest oczywiście bardzo trudne, szczególnie w niepewnych czasach. Inne ośrodki prognostyczne, jak MFW, OECD czy instytucje prywatne, wcale nie radzą sobie lepiej niż Komisja. Byłoby więc lepiej, gdybyśmy mieli reguły fiskalne, które są mniej zależne od prognoz gospodarczych.

Innym ważnym problemem obecnych unijnych ram fiskalnych jest nieprzejrzystość sieci klauzul elastyczności. To prowadzi do niekończących się dysput między państwami członkowskimi a Komisją Europejską o ich stosowanie, podważając zaufanie do tych klauzul.

Wielu polityków, w krajach, które łamią reguły fiskalne, uznaje je za niewłaściwe i publicznie ignoruje. Inni politycy, w krajach stosujących się do reguł, martwią się z kolei, że nikt nie wymusza ich stosowania w innych państwach.

Zachowanie obecnych reguł fiskalnych jest zatem wysoce nieefektywne. Potrzebne są nowe ramy.

Najlepszą opcją byłaby całkowita rezygnacja z obecnego systemu. Wymagałoby to odejścia od zasady ratowania krajów w kryzysie, wprowadzenia warunków dla faktycznej dyscypliny rynkowej, stworzenia dużej dozy niezależności budżetowej dla państw członkowskich i stworzenia europejskich instrumentów studzenia cyklów gospodarczych, jak np. europejski system ubezpieczenia od bezrobocia.

Jednak taka opcja jest w dzisiejszej rzeczywistości nierealna. Sugerujemy zatem drugie w kolejności najlepsze rozwiązanie. Powinno się zrezygnować ze wszystkich reguł powiązanych ze źle mierzonym deficytem strukturalnym. Proponujemy nową regułę ograniczającą wzrost wydatków publicznych, z wyłączeniem pewnych pozycji, jak zasiłki dla bezrobotnych czy wydatki jednorazowe ponoszone np. na ratowanie banków

Samoregulacja

Według naszej zasady tempo wzrostu wydatków publicznych zostałoby ograniczone do wzrostu potencjalnego PKB powiększonego o cel inflacyjny banku centralnego. W złych czasach ograniczałoby to skłonność rządów do cięcia wydatków. Nawet jeśli dochody podatkowe by spadały, a wydatki na bezrobotnych rosły, rządy mogłyby ciągle wspierać wzrost. W dobrych czasach studziłoby to nadmierne ożywienie, jak to, z którym mieliśmy do czynienia w Irlandii i Hiszpanii przed kryzysem, bo rządom nie wolno byłoby wydawać ekstradochodów pochodzących z podatków wygenerowanych przez bańki spekulacyjne.

Ograniczenie brałoby także pod uwagę poziom długu publicznego. Kraje z wyższym długiem powinny mieć wolniejsze tempo wzrostu wydatków niż kraje z niższym długiem, żeby wspierać jego obniżenie w dłuższym terminie.

Proponujemy również rezygnację z nieprzejrzystych klauzul elastyczności. Zamiast tego dyscyplina budżetowa powinna być nadzorowana przez narodowe rady budżetowe i nowo stworzoną europejską radę budżetową. Ta druga powinna się składać z zarządu oraz szefów rad narodowych. Powinna oceniać, kiedy kraje w wyjątkowych czasach mogą odejść od reguł.

Takie przebudowane ramy fiskalne byłyby prostsze, bardziej przejrzyste i łatwiejsze do nadzorowania niż obecny system i pozwoliłyby na uniezależnienie się od nieprzewidywalnego wskaźnika.

Egzekwowanie reguł na poziomie europejskim nie powinno się opierać na groźbie sankcji. I tak nie są one wiarygodne, a gdyby jednak zostały zastosowane, miałyby negatywne skutki polityczne.