Nie stać nas na tanie państwo. Słabo wynagradzani urzędnicy i ministrowie to droga do republiki bananowej

Burza wokół premii członków rządu jest tylko fragmentem większej dyskusji o wynagrodzeniach urzędników, która trwa już od dawna. Temat jak bumerang powraca co kilka miesięcy – jak nie przy nagrodach, to przy corocznych oświadczeniach majątkowych. Argumenty nie wychodzą zwykle poza wyświechtane hasła, od „to jest niemożliwe, żeby ktoś za tyle pracował" (słynna rozmowa minister Elżbiety Bieńkowskiej z szefem CBA Pawłem Wojtunikiem) po „Wstyd, oddajcie kasę" (motto najnowszej kampanii PO „Konwój wstydu"). Niestety, kolejne akty tej sztuki nie wnoszą nic nowego i nie przybliżają nas do odpowiedzi, ile powinni zarabiać najważniejsi urzędnicy publiczni.

Pół miliona dla ministra

Wytykanie palcem „złodziei" jest prostą, ale i prostacką strategią marketingu politycznego. Podobnie zresztą jak nagłe obniżanie wynagrodzeń polityków czy urzędników. Nieistotne, że to droga donikąd. Dyskusja o wysokości zarobków ministrów jest przeważnie niekonkluzywna, bo wysokość ta nie wynika z wyceny rynkowej. Trudno ją więc porównywać ze stawkami kadry zarządzającej w sektorze prywatnym, zwłaszcza że w ostatnich latach urosły one nierzadko do horrendalnych rozmiarów.

W większości państw demokratycznych z gospodarką rynkową menedżerowie publiczni (rozumiani także jako ministrowie i najwyżsi urzędnicy) zarabiają mniej niż ich prywatni odpowiednicy. Nie jest to do końca logiczne – odpowiedzialność za decyzje podejmowane przez premiera rządu i skala ich trudności są o wiele większe niż w przypadku prezesa firmy produkującej nabiał albo garnitury. Trudno jednak oczekiwać, aby wyborcy, których połowa zarabia na rękę mniej niż 2500 zł miesięcznie, będą zachwyceni zarobkami premiera w wysokości 20 tys. zł, a takie jest obecnie w przybliżeniu przeciętne miesięczne wynagrodzenie szefa rządu po uwzględnieniu dodatków, ekwiwalentów, premii czy nagród.

Problem polega na tym, że w takich dyskusjach zawsze trzeba znaleźć obiektywizujący punkt odniesienia. Bez niego każda suma będzie jednocześnie i za mała, i za duża. Co prawda zdrowy rozsądek podpowiada, że zarobki najwyższych urzędników państwowych nie powinny być zbyt niskie, ale nie bardzo wiadomo, co miałoby to oznaczać w praktyce. 10 tys. zł miesięcznie? 20 tys.? A może 50 tys.? Zdrowy rozsądek czy intuicja często się przydają, ale w tym przypadku niezbędny jest pewniejszy punkt odniesienia. Mogą nim być wynagrodzenia najwyższych urzędników w innych państwach rozwiniętych, mierzone w ujęciu względnym, czyli np. w relacji do produktu krajowego brutto na głowę mieszkańca (PKB per capita). Zgodnie z danymi zaprezentowanymi w raporcie Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) „Government at a glance 2017" są państwa, w których zarobki analizowanej grupy sięgają dziesięciokrotności PKB per capita (Australia, Włochy), a nawet są jeszcze wyższe (Kolumbia, Meksyk). Polska to jednak nie Ameryka Południowa. W większości krajów europejskich relacja ta bliższa jest cztero–pięciokrotności (np. w Austrii, Estonii, Finlandii, Grecji, Holandii, Islandii, Norwegii, Szwecji; tak jest również USA). Choć średnia dla tego współczynnika w państwach OECD wynosi około sześciu, przyjmijmy, że pięciokrotność PKB per capita stanowi racjonalną wysokość.

Co to oznacza? Przy założeniu, że wartość PKB per capita dla Polski, mierzona parytetem siły nabywczej, wynosi przy aktualnym kursie złotego do dolara ok. 100 tys. zł, premier i ministrowie powinni zarabiać pół miliona złotych brutto rocznie, czyli około 30 tys. zł miesięcznie na rękę. Najlepiej, aby wynagrodzenia takie były wypłacane w postaci pensji zasadniczych, bez żadnych dodatków, wyrównań czy ekwiwalentów. Co jednak najważniejsze, także bez premii, które z założenia są uznaniowe, a co za tym idzie – zasadniczo kontrowersyjne. Zresztą na jakiej podstawie można wypłacić ministrowi nagrodę? Za 100-proc. frekwencję na posiedzeniach rządu? Za zrealizowanie obietnic wyborczych? Za wysokie noty w sondażach?

Ucieczka wiedzy

Spór o zarobki najważniejszych osób w państwie przysłania nam jednak równie istotny, jeśli nawet nie istotniejszy problem, jakim są zarobki urzędników średniego szczebla, wywodzących się z korpusu służby cywilnej. Co prawda w ostatnim roku ich przeciętne wynagrodzenie wzrosło z 5266 zł do 5524 zł brutto, ale wciąż jest wiele stanowisk, na których zarobki nie przekraczają 2 tys. zł „na rękę". To kilkakrotnie mniej od średniej dla państw OECD.

Trudno się zatem dziwić, że radykalnie spada zainteresowanie karierą w administracji publicznej – najlepsi absolwenci wolą wybrać lepiej płatne posady w sektorze prywatnym, które przy obecnej sytuacji na rynku pracy są łatwiej dostępne niż jeszcze kilka lat temu. Co więcej, ścieżka kariery w sektorze prywatnym jest znacznie bardziej przewidywalna. Absolwenci Krajowej Szkoły Administracji Publicznej mogą tylko marzyć o stanowisku wyższym niż naczelnik, ponieważ takie są w praktyce coraz częściej zarezerwowane dla nominatów z partyjnego nadania. Zgodnie z rocznym sprawozdaniem szefa służby cywilnej, o którym 4 kwietnia informowała „Rzeczpospolita", w ministerstwach na 342 osoby powołane w 2017 roku na wyższe stanowiska aż 132 pochodziły spoza służby cywilnej. W rezultacie wielu doświadczonych urzędników, widząc brak możliwości awansu, ucieka z administracji. To z kolei przekłada się na rosnącą rotację zatrudnienia, powstanie luki pokoleniowej i wzrost kosztów kształcenia nowych kadr urzędniczych.

„Ucieczka wiedzy" z administracji może mieć bardzo poważne skutki. Po pierwsze, bez sprawnej administracji nawet najlepsze pomysły reformatorskie pozostaną co najwyżej na papierze. Po drugie, i to o wiele poważniejszy problem, bez „kapitału wiedzy" administracja traci współcześnie sens istnienia. Dzisiejsze urzędy publiczne nie różnią się bowiem specjalnie od firm konsultingowych. Ich zadaniem jest de facto tworzenie i twórcze przetwarzanie wiedzy. Świetnie rozumieją to Chińczycy – Biuro Organizacyjne Komunistycznej Partii Chin selekcjonuje najzdolniejszych absolwentów i „kształci" ich na menedżerów, którzy na dalszych etapach kariery, w zależności od swych predyspozycji, pójdą jedną z trzech ścieżek: administracji centralnej, administracji lokalnej lub biznesu.

Mam świadomość, że w Polsce nadal istnieją teoretycy administracji, zdaniem których dobry urzędnik powinien być apolitycznym robotem wykonującym procedury, i tak postrzegają oni służbę cywilną. W takiej sytuacji nie powinniśmy jednak oczekiwać od kandydatów do pracy w administracji publicznej wyższego wykształcenia. Skoro go jednak oczekujemy, to i oczekujemy od urzędników myślenia oraz umiejętności brania odpowiedzialności. Administracja publiczna w XXI wieku to nie tylko miejsce dla weberowskich biurokratów, ale także dla kreatywnych menedżerów publicznych, którzy poprzez realizację projektów w otoczeniu politycznym są w stanie wytwarzać publiczną wartość dodaną. Dziś takich menedżerów jest zdecydowanie za mało, i niestety często nie pochodzą oni z korpusu służby cywilnej. Dlatego konieczna jest radykalna zmiana sposobu przygotowania kadr do pracy w administracji. Nie zrobi się tego jednak bez istotnego podwyższenia wynagrodzeń i, co równie ważne, zapewnienia przejrzystych kryteriów awansu (tu inspirujące mogą być doświadczenia chińskie).

To o wiele ważniejsze wyzwanie niż ustalenie wysokości wynagrodzeń ministrów. Jego realizacja niesie ze sobą także znacznie wyższe koszty. Trzeba sobie jednak uczciwie powiedzieć, że z każdym rokiem coraz mniej nas stać na tanie państwo. Inna sprawa, że oszczędności leżą na ulicy – w dobie dynamicznego rozwoju e-administracji wiele etatów urzędniczych może spokojnie zniknąć.

Epoka lodowcowa

Problem polega na tym, że nawet jeśli uda się zlikwidować część stanowisk i wygospodarować dodatkowe pieniądze dla menedżerów publicznych, klimat dla podwyżek dla ministrów czy urzędników jest niesprzyjający. I to nie tylko nad Wisłą. Wystarczy wspomnieć, że w ciągu pierwszych pięciu lat po kryzysie 2008 roku większość państw OECD wprowadziła jakieś formy oszczędności w administracji publicznej. Pięć państw obniżyło wynagrodzenia najwyższym urzędnikom (Grecja, Irlandia, Meksyk, Węgry, Włochy), a łącznie aż 15 na 29 krajów OECD (w tym Polska) zamroziło płace w administracji. Spośród europejskich członków OECD drastycznych reform uniknęły jedynie kraje nordyckie, kraje Beneluksu oraz państwa niemieckojęzyczne, choć i tam wprowadzono pewnie działania „optymalizacyjne". A państwa naszego regionu, zwłaszcza Słowenia i Węgry, znalazły się w forpoczcie polityki oszczędnościowej.

Co prawda powyższe dane dotyczą okresu do 2015 roku, trudno jednak uwierzyć, aby od tego czasu nastąpiła wyraźna zmiana. Wystarczy spojrzeć na kampanie wyborcze w państwach Europy Zachodniej w ostatnich kilkunastu miesiącach, by przekonać się, że więcej uznania znajdują hasła antyestablishmentowe, antysystemowe, a co za tym idzie – także przeciwne podwyżkom dla „tłustych kotów". Potwierdzeniem tej tezy jest nawet obecny absurdalny wyścig pomiędzy partiami politycznymi w Polsce, kto jest większym przeciwnikiem wysokich płac dla urzędników publicznych. Patrząc na tempo kolejnych deklaracji, można odnieść wrażenie, że za kilkanaście lat ministrowie polskiego rządu będą pracować za najniższą krajową.

Co niezwykle ważne, problem niskich płac i rekrutacji odpowiednich pracowników nie dotyczy wyłącznie administracji centralnej, ale także, i to może w jeszcze większym stopniu, administracji samorządowej. Wystarczy zobaczyć, jak niewielu absolwentów uczelni, którzy kończą studia w największych miastach naszego kraju, wraca do swoich rodzinnych miejscowości. Zamiast tego wolą zostać w metropolii, w której studiowali, pójść do pracy w korporacji, która zagwarantuje im wyższą pensję z perspektywą relatywnie szybkiej podwyżki, a dodatkowo pakiet zdrowotny oraz inne bonusy socjalne. Dlatego bez znaczących podwyżek trudno będzie przekonać wspomnianych absolwentów, by decydowali się na służbę publiczną w Polsce powiatowej czy gminnej.

Niestety, trudno się tu spodziewać wyraźnego wzrostu płac. Co prawda w wyniku przeprowadzonej w ubiegłym roku nowelizacji rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, która de facto zakończyła okres zamrożenia płac, podwyższono pensje zasadnicze dla 17 (z 22) kategorii zaszeregowania, ale urzędnicy samorządu nadal nie mogą specjalnie chwalić się swoimi zarobkami. Przykładowo, minimalne wynagrodzenie zasadnicze sekretarza gminy, którego przypisano do 17. kategorii zaszeregowania, zgodnie z nowym rozporządzeniem wzrosło z 2000 do... 2100 zł. Należy zwrócić uwagę, że problemem nie są wyłącznie względy polityczne, choć jesteśmy w roku wyborczym. W ostatnich latach gminy przejęły wiele obowiązków, za którymi z budżetu centralnego nie poszły odpowiednie środki, wielu jednostek samorządu terytorialnego zwyczajnie nie stać, aby płacić swoim pracownikom więcej. W warunkach szybko spadającego bezrobocia i rosnących płac w gospodarce musi to skutkować exodusem najlepszych urzędników samorządowych poza administrację.

Innowacyjna administracja

Pewnym, choć dość marnym, pocieszeniem może być fakt, że z podobnym problemem boryka się bardzo wiele państw rozwiniętych. Co więcej, w obliczu rosnących napięć budżetowych spowodowanych starzeniem się społeczeństw, a także wyzwań związanych z kosztami niekontrolowanej imigracji, problem ten będzie coraz trudniej rozwiązać. Dlatego trzeba poszukiwać zupełnie nowych metod zarządzania publicznego.

Jednym z przykładów takich innowacyjnych rozwiązań jest tworzenie zespołów złożonych z najważniejszych menedżerów publicznych, których zadaniem jest wspólne i równoczesne zarządzanie kilkoma lokalnymi jednostkami publicznymi, które nie mogą zostać poddane fuzji (shared senior management teams, SSMT). Nowa metoda, wprowadzana stopniowo od 2005 roku, została opisana w lutym 2018 roku przez grupę badaczy z Uniwersytetu w Cardiff. Jednym z podstawowych celów wdrożenia SSMT było obniżenie zagregowanych kosztów zatrudnienia wysokiej jakości menedżerów publicznych, gwarantujących wzrost zarówno skuteczności, jak i efektywności działań administracji publicznej. Równie ważnymi zadaniami postawionymi przed SSMT było jednak także kompleksowe zarządzanie innowacjami oraz pełnienie funkcji „katalizatorów" (enablers) w procesie politycznym, umożliwiających np. sprawniejsze uzgodnienie stanowisk przedstawicieli sąsiadujących gmin zarządzanych przez różne siły polityczne. Co ciekawe, uczestnicy brytyjskiego eksperymentu zwracali uwagę, że taka forma reorganizacji pracy ich jednostek okazała się znacznie bardziej efektywna niż tradycyjna reforma strukturalna, a przede wszystkim umożliwiła redukcję kosztów związanych ze świadczeniem usług publicznych.

Oczywiście SSMT to tylko jeden z przykładów innowacji w administracji, dających nadzieję na większą efektywność bez konieczności zwiększania wynagrodzeń urzędników. Jeszcze większą szansą na zmniejszenie kosztów osobowych tam, gdzie nie są one niezbędne, i przesunięcie zaoszczędzonych w ten sposób środków do menedżerów publicznych odpowiedzialnych za kluczowe projekty jest e-administracja. Wymaga ona jednak stworzenia, wzorem francuskich Grandes écoles czy chińskiego Biura Organizacyjnego Partii, prestiżowej ścieżki dla menedżerów publicznych w ramach Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, przygotowującej adeptów do pracy na kluczowych „stanowiskach urzędniczych". Zarabialiby podobnie jak ich odpowiednicy w krajach OECD, czyli ok. 200 tys. zł rocznie.