Odstępstwa inwestycyjne a planowanie gospodarowania wodami w nowym Prawie wodnym

Nowy akt w dużej mierze powtarza i porządkuje rozwiązania już wcześniej obowiązujące na mocy wielokrotnie nowelizowanego Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. Wprowadza jednak kilka istotnych modyfikacji.

Istotne zmiany

Mowa przede wszystkim o powołaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego „Wody Polskie", skupiającego większość kompetencji w zakresie wykonywania ustawy. Daleko idącym modyfikacjom ulega system opłat za usługi wodne. Wprowadzono istotne zmiany proceduralne w zakresie ustanawiania stref ochronnych ujęć wody. Z definicji ścieków wyłączono deszczówkę, nie precyzując jednoznacznie trybu jej rozliczania przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Jedną z rzadziej komentowanych – a wyjątkowo istotną – zmianą jest tryb oceny i przyznawania odstępstw w zakresie inwestycji mogących wpływać na stan poszczególnych części wód.

W największym skrócie: Prawo wodne wskazuje, że ochrona wód ma doprowadzić do osiągnięcia celów środowiskowych dla jednolitych części wód powierzchniowych i podziemnych oraz dla obszarów chronionych. Wynika to wprost z przepisów dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej. Cele zdefiniowano w samej ustawie i scharakteryzowano w trzech rozporządzeniach wykonawczych.

Cele środowiskowe dla konkretnych części wód zostały natomiast przypisane i uszczegółowione w planach gospodarowania wodami dla danego dorzecza.

Weryfikacja zagrożenia

Dosyć oczywistym sposobem ochrony wód jest zapewnienie, aby na danym terenie nie powstało żadne przedsięwzięcie mogące wodom potencjalnie zaszkodzić. Weryfikacja takiego zagrożenia może się odbywać w dwóch trybach: oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, lub – gdy ta nie jest wymagana – w nowym trybie oceny wodnoprawnej.

Ocena wodnoprawna jest decyzją wydawaną na wniosek podmiotu podejmującego inwestycję lub działania mogące wpłynąć na osiągnięcie celów środowiskowych. Ustawa wymienia dziesięć typów takich przedsięwzięć, w tym m.in.: korzystanie z usług wodnych, długotrwałe obniżenie zwierciadła wody podziemnej, wykonanie urządzeń wodnych, wykonywanie robót i obiektów budowlanych mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Bardziej szczegółowa lista zostanie zawarta w nowym rozporządzeniu.

Wniosek o wydanie decyzji powinien zawierać charakterystykę planowanych inwestycji lub działań, podstawowe dane techniczne i opis technologii robót, określone mapy oraz opis wpływu na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych. Zatem w praktyce to przedsiębiorca zleci opracowanie opisujące możliwość podjęcia danego działania, a organ dokona jego weryfikacji.

Jeżeli dla danego przedsięwzięcia wymagana jest decyzja środowiskowa, o której mowa w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obie procedury zostają zintegrowane. Organ właściwy do wydania oceny wodnoprawnej uczestniczy w rozstrzygnięciu o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli takiej konieczności nie dostrzega, może wskazać na potrzebę uwzględnienia w decyzji pewnych warunków lub obowiązków. Jeżeli dostrzega – bierze udział w dalszych uzgodnieniach. Na analogicznych zasadach uczestniczy także w procedurze ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Udzielenie odstępstwa

Jeżeli ocena oddziaływania na środowisko lub postępowanie w sprawie oceny wodnoprawnej wykażą zagrożenie dla osiągnięcia celów środowiskowych, będzie to – co do zasady – skutkowało wydaniem decyzji odmownej. Przed takim rozstrzygnięciem należy jednak przeanalizować przesłanki udzielenia odstępstwa. I w tym momencie robi się ciekawie.

Przepis art. 68 Prawa wodnego – w ślad za art. 4 ust. 7 dyrektywy 2000/60/WE – wymienia cztery warunki, które muszą zostać spełnione łącznie. Ustępstwa udziela się jeżeli:

- podejmowane są wszelkie działania, aby złagodzić skutki negatywnych oddziaływań;

- przyczyny działań są szczegółowo przedstawione w planie gospodarowania wodami i aktualizowane co 6 lat;

- są uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, a pozytywne efekty związane z ochroną zdrowia, utrzymaniem bezpieczeństwa oraz zrównoważonym rozwojem przeważają nad utraconymi korzyściami dla społeczeństwa i środowiska;

- zakładane korzyści nie mogą zostać osiągnięte poprzez działania znacząco korzystniejsze środowiskowo ze względu na wykonalność techniczną lub nieproporcjonalnie wysokie koszty.

Przepisy proceduralne – odpowiednio art. 432-434 Prawa wodnego oraz art. 77 ust. 5a, art. 81 ust. 3 i art. 90 ust. 1b ustawy ocenowej – wymagają jednak weryfikacji pierwszej, trzeciej i czwartej z wymienionych wyżej przesłanek. Drugą pominięto milczeniem. Pojawia się tu intuicyjne pytanie o zgodność przyjętej koncepcji z dyrektywą, zwłaszcza, że taki wątek pojawiał się już w korespondencji pomiędzy rządem RP a Brukselą. Komisja podnosiła istotne zastrzeżenia dot. niewykorzystywania narzędzi planistycznych w zakresie gospodarowania wodami. W odpowiedzi na powyższe przyjęto w trybie nadzwyczajnym tzw. masterplany, a sama aktualizacja planów gospodarowania wodami została przeprowadzona ze szczególną skrupulatnością.

Wyraźnym założeniem dyrektywy 2000/60/WE jest przyjęcie strategicznego podejścia do udzielanych odstępstw. Prawodawca unijny wymaga, aby przyzwolenie na realizację problematycznych projektów było rozważane w kontekście funkcjonowania całego dorzecza w perspektywie 6 lat. Nowe przepisy wydają się ten wymóg traktować bez szczególnego rygoryzmu. Czy zatem mogą być stosowane bez obawy przed niezgodnością z prawem UE i – co za tym idzie – przed potencjalnymi problemami z uzyskaniem dofinansowania?

Społeczna kontrola

Odpowiedź na to pytanie wydaje się zawierać w opublikowanym niedawno przewodniku Guidance Document No. 36. Exemptions to the Environmental Objectives according to Article 4(7). W punkcie 5.5.1. dokumentu (s. 63 i n.) autorzy podkreślają, że odniesienie do planów gospodarowania wodami służy zapewnieniu społecznej kontroli nad przyznawanymi odstępstwami. Zatem jeżeli zasadność realizacji nowej inwestycji wystąpi w trakcie obowiązywania planu, nie ma potrzeby wstrzymywania się do czasu jego aktualizacji. W takim wypadku należy jednak zapewnić społeczeństwu możliwość wypowiedzi co do planowanego odstępstwa. Przewodnik posługuje się tu dwoma określeniami: państwa „muszą zapewnić" taką możliwość dla inwestycji wymagających decyzji środowiskowej. Dla pozostałych przedsięwzięć, jest to „rekomendowane". W dalszej kolejności należy zapewnić uwzględnienie nowej derogacji przy kolejnej aktualizacji planów gospodarowania wodami.